Le potenzialità dei referendum sulla maggiore autonomia regionale - L. Antonini

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autonomiavenetolombardiaI principali errori della riforma del Titolo V, prima ancora che strutturali (la mancanza di un Senato delle autonomie), si sono consumati nel processo di attuazione, avvenuto senza alcun riguardo dei pur previsti (e innovativi) principi di adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà. In particolare, a discapito di quei principi, l’attuazione del Titolo V ha invece elevato a potenza il persistente vizio di fondo, quello della “politica dell’uniformità, che ha negativamente condizionato tutte le grandi stagioni del principio autonomistico in Italia.

Nella prima fase di sviluppo del principio autonomistico (quella che inizia con l’istituzione delle Regioni ordinarie) la politica dell’uniformità, infatti, con una straordinaria produzione di regole, ha limitato l’autonomia regionale misurando quanto si poteva rischiare al riguardo, assumendo come naturale punto di riferimento le situazioni dove maggiore era l’inefficienza amministrativa e più corrotto il costume.  Il paradosso di questo voto all’uniformità è stato, in questa prima stagione, quello di non essere riuscito, nonostante oltre mezzo secolo di applicazione, a garantire l’unificazione delle condizioni di vita del Paese. Esso ha prodotto egualitarismo ma non eguaglianza, poiché il tessuto delle varie realtà regionali è rimasto attraversato da profonde differenze economiche e sociali.

Quando con la riforma del Titolo V è stata inaugurata una nuova fase in cui l’autonomia ha guadagnato, almeno sulla carta, spazi anche eccessivi, la stessa impostazione dell’uniformità ha continuato (nonostante si potesse agire diversamente facendo debitamente leva sui principi di adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118, sull’art.116, III comma e sull’art.120) a guidare lo sviluppo del regionalismo ordinario.

In senso inverso rispetto alla fase precedente, si è irragionevolmente rischiato di riconoscere indistintamente a tutti i territori regionali quel livello di autonomia che poteva essere accordato solo alle realtà più evolute. Si sono decentrate in modo imponente competenze ed aboliti controlli secondo un criterio di piana uniformità, anche laddove era invece senz’altro prudente mantenerli, in mancanza peraltro di strumenti necessari sia a gestire adeguatamente il processo (un Senato federale), sia a garantire un esercizio responsabile dell’autonomia. Non si è infatti implementato il federalismo fiscale e l’introduzione di strumenti come i costi e i fabbisogni standard è avvenuta solo con i decreti legislativi del 2011, al punto che per dieci anni le nuove funzioni sono state finanziate sulla base del criterio deresponsabilizzante della spesa storica. In questo modo la riforma del Titolo V ha contribuito drammaticamente ad estendere il divario tra Nord e Sud, fino a un livello che ormai non ha alcun equivalente all’interno dei Paesi OCSE

Una delle principali cause che ha condotto al sostanziale fallimento della riforma del Titolo V è stata, quindi, quella di avere insistito in un’impostazione meramente “politica” (votata all’uniformità) e mai “culturale” del processo autonomistico, assecondando una deriva ideologica che ha lasciato sempre le Regioni, fin dall’inizio della nostra storia repubblicana, in balia delle schizofrenie stesse della politica (basti pensare al congelamento, a dispetto della VIII disp. trans. e fin. della Costituzione, della loro attuazione). Dal momento che si tratta di uno dei principali limiti dell’assetto attuale, il prossimo referendum veneto sulla maggiore autonomia potrebbe assumere una potenzialità dirompente.

E’ dalla giurisprudenza costituzionale che in passato negò la possibilità di un referendum analogo che si comprende la portata che questo potrebbe assumere. Precisava, infatti, la sentenza n. 47 del 1992): "Ora, un referendum consultivo quale quello previsto dalla delibera in esame - per quanto sprovvisto di efficacia vincolante - non può non esercitare la sua influenza, di indirizzo e di orientamento, oltre che nei confronti del potere di iniziativa spettante al Consiglio regionale, anche nei confronti delle successive fasi del procedimento di formazione della legge statale, fino a condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza di organi centrali dello Stato". Anche la sentenza n. 496 del 2000 svolgeva osservazioni analoghe: "non varrebbe neanche l’obiezione che nel caso presente si tratti soltanto di un referendum consultivo, privo di effetti giuridici vincolanti. Sarebbe invero riduttivo esaminare la vicenda della legge regionale in questione soltanto nell’ottica dell’efficacia formale del referendum consultivo ... che giammai potrebbe risolversi nella semplice manifestazione di opinioni".

È quindi dalle parole della Corte costituzionale che si comprende il forte impatto che è destinato ad assumere il referendum veneto, non liquidabile in una semplice manifestazione di opinione e potenzialmente in grado di influenzare Governo e Parlamento verso un serio processo di attuazione dell’art.116, III comma. Nella sentenza n. 118 del 2015 questo aspetto viene sfumato, affermando “non vi è alcuna sovrapposizione tra la consultazione popolare regionale e il procedimento di cui all’art. 116, commi terzo e quarto, Cost., che pertanto potrà svolgersi inalterato, nel caso in cui fosse effettivamente attivato. Il referendum consultivo previsto dalla disposizione regionale impugnata si colloca in una fase anteriore ed esterna rispetto al procedimento prestabilito all’art. 116 Cost., il quale richiede l’approvazione di una legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, con voto favorevole delle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti e sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione stessa”. Tuttavia, la sentenza non può omettere di rilevare: “Lo stesso atto regionale di iniziativa di cui al citato art. 116, comma terzo, Cost., come la procedura per la sua adozione da parte degli organi regionali competenti, rimane giuridicamente autonomo e distinto dal referendum, pur potendo essere politicamente condizionato dal suo esito.”(enfasi ns.). Collegando questa precisazione alle affermazione delle precedenti pronunce, se ne deve dedurre che la Corte costituzionale nel (non facile) overrulig avesse piena consapevolezza dell’impatto potenziale di un referendum consultivo di questo tipo.

Non è difficile, quindi, ipotizzare che qualora quel referendum (di cui appare prossima la indizione) si risolvesse in una netta e partecipata vittoria dei “si”, potrebbe avere la forza di imporre un cambio di paradigma rispetto a quella “politica dell’uniformità” che ha indebitamente e irragionevolmente condizionato lo sviluppo italiano del principio autonomistico

Per prima volta nella storia repubblicana quel referendum, infatti, consentirebbe di misurare la domanda di autonomia presente in un determinato territorio che, ad esempio, grazie al proprio sistema di gestione della sanità non solo ottiene risultati eccellenti in termini di garanzia del diritto sociale alla salute ma rispetta anche l’equilibrio finanziario, rappresentando nelle classifiche OCSE un’eccellenza senza pari. 

Verrebbe quindi alla luce una domanda di autonomia, in altre parole, che si sviluppa non in una semantica difensiva, bensì nella sua valenza complessiva e dinamica di attuazione dei valori costituzionali, risultando in questi termini funzionale allo sviluppo di tutto il Paese. Riconoscere, infatti, una maggiore autonomia in determinate materie a Regioni (anche la Lombardia è prossima ad indire un referendum analogo) che presentano, grazie alla propria tradizione legislativa e amministrativa, un livello di virtuosità più alto di quello dello Stato centrale, permetterebbe di mantenere su questi territori ad alta resa (non solo economica, ma anche in termini di garanzia dei diritti) più risorse, con un beneficio per tutto il sistema nazionale, non solo delle Regioni interessate.

 

antoniniLuca Antonini

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Padova