Il referendum per l'autonomia della Lombardia - S. Bruno Galli

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lombardiapalazzoregioneAll'indomani della fine della Seconda guerra mondiale, la Repubblica durante i lavori dell'Assemblea costituente pose ai «confini» del federalismo quelle Regioni che per specifiche ragioni etniche e storiche, culturali e linguistiche, non disgiunte da significative pressioni internazionali, richiedevano un inquadramento «speciale» nell’architettura del nuovo Stato. Sudtirolo, Valle d'Aosta e Sicilia costituiscono le autonomie «forti»; Sardegna e Friuli sono quelle «deboli». La ragione in base alla quale la specialità delle autonomie «forti» è essenzialmente irrevocabile con buona pace dei detrattori, che ne auspicano la revoca con cadenza ricorrente è di natura storica e anche giuridica. A queste tre realtà gli statuti d'autonomia furono concessi per effetto degli armistizi che segnarono la pacificazione tra questi territori e lo Stato di Roma e preesistono rispetto all'Assemblea costituente. Sconfitte le truppe dell'Esercito volontario per l'indipendenza siciliana, lo Statuto d'autonomia della Sicilia fu concesso il 15 maggio 1946, due settimane prima rispetto al referendum monarchia/repubblica del 2 giugno e alle elezioni della Costituente. Lo Statuto della Valle d'Aosta fu concesso il 7 settembre 1946, mentre quello del Sud Tirolo fu «agganciato» come noto al trattato di pace con il quale l'Italia pose la parola fine alla tragedia della Seconda guerra mondiale. La prova che queste specialità preesistono rispetto alla Costituente è data dal fatto che l'Assemblea concluse i propri lavori il 22 dicembre 1947, ma venne convocata per una seduta straordinaria il 26 febbraio 1948 a Costituzione già in vigore per formalizzare con legge costituzionale l'autonomia di Sicilia, SudTirolo e Valle d'Aosta.

Dietro la «specialità» che non è solo istituzionale, ma anche politica e amministrativa, si cela l'implicita condizione dell'adesione allo Stato da parte di queste regioni. Che è un'adesione di natura pattizia. Le Regioni a Statuto speciale sono le uniche, infatti, ad avere un vincolo di tipo contrattuale con lo Stato di Roma; vincolo consacrato appunto nella loro «specialità». Nei fatti, le dinamiche istituzionali con lo Stato centrale poggiano sul principio del contratto-scambio teorizzato da Gianfranco Miglio. L'adesione allo Stato di Roma è condizionata dal riconoscimento, su base istituzionale, politica ed economica, della diversità etnica, storica, culturale, linguistica legittimata dal principio d'autonomia che risiede nella specialità ed è iscritto nel loro statuto. Le ragioni di allora, dopo settant'anni, sono indubbiamente mutate per effetto del mutare dei tempi della politica e del potere, delle circostanze storiche e delle congiunture economiche ma non son certo venute meno. Anche perché l'istituto giuridico del regionalismo «differenziato», vale a dire l'esistenza di tre tipologie di regioni nell'ordinamento italiano (regioni a statuto ordinario, regioni a statuto ordinario più autonome ex art. 116 Cost. e regioni a statuto speciale), è costituzionalmente tutelato e garantito.

La domanda che dobbiamo porci, oggi, e che spiega le ragioni del referendum per l'autonomia della Lombardia, è la seguente: come può la Lombardia appunto porre sul piano contrattuale e pattizio i suoi rapporti con lo Stato di Roma? Senza ombra di dubbio, è necessario allargare lo spettro dell'analisi e integrare le ragioni di carattere etnico, storico, culturale e linguistico, che all'indomani del secondo conflitto mondiale hanno militato a favore del riconoscimento della specialità alle autonomie storiche con il dato economico e fiscale. Il regionalismo ha dato dei risultati territoriali profondamente differenti: in alcune realtà ha funzionato bene, in altre meno bene, in altre affatto. Basta scorrere la graduatoria del residuo fiscale la differenza tra i trasferimenti allo Stato e quanto torna indietro per onorare le spese locali e statali per rendersi conto che al comando c'è la Lombardia, seguita dal Veneto e dall'Emilia-Romagna pressoché appaiate eppoi dal Piemonte e dalla Toscana. E la somma del residuo di Piemonte, Toscana, Emilia-Romagna e Veneto, non fa quello della Lombardia, giusto per sottolineare quanto sia avanti la regione oggi guidata da Roberto Maroni. Ai nostri giorni il Nord copre quasi la metà del Pil e, ogni anno, stacca un assegno a beneficio del Paese di quasi centomiliardi di euro per poi godere, in Lombardia, di circa il 65 per cento dei trasferimenti erogati. Per intenderci, ogni cittadino lombardo in età lavorativa, dai 14 ai 65 anni, versa allo Stato circa 15mila euro all'anno: a tanto ammonta infatti il residuo fiscale pro-capite.

Numerosi giuristi hanno celebrato, all'indomani dell'approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, nel 2001, il regionalismo differenziato previsto dall'articolo 116 terzo comma. Che non è mai stato concretamente realizzato. Alle regioni a statuto ordinario che hanno i conti in ordine, la Costituzione offre l'opportunità di chiedere al governo dei margini di maggiore autonomia politica e amministrativa. L'unica regione che ha provato a intavolare la trattativa per percorrere la strada del regionalismo differenziato è stata proprio la Lombardia, nel 2007. Tuttavia senza successo. Le trattative naufragarono perché cadde il governo in carica allora, il governo Prodi, ma anche perché alle spalle delle trattative non c'era il più vasto consenso dell'opinione pubblica lombarda. La trattativa fra il governatore della prima regione italiana e il capo del governo era infatti fortemente sbilanciata a favore del secondo. Per questa ragione, ricorrere alla consultazione referendaria del grande popolo lombardo come premessa della trattativa con il governo, allo scopo di legittimarla e rafforzarla, rendendola più incisiva è fondamentale. «Con il consenso della gente si può fare di tutto», ammoniva Gianfranco Miglio. La democrazia non ha prezzo se si tratta di consolidarla con una procedura consensuale e partecipativa. E qui si tratta proprio di consolidarla, chiedendo al popolo lombardo se è d'accordo a procedere risolutamente lungo la strada costituzionale dell'autonomia, ingaggiando un braccio di ferro con lo Stato di Roma per ottenere un congruo numero di nuove competenze legislative e amministrative.

Anche perché la Lombardia si merita sino in fondo quelle condizioni particolari di autonomia alle quali punta da qualche anno per effetto della sua incontrastata leadership a livello europeo dal punto di vista economico e produttivo, pur nella crisi in atto. Con la Baviera, il Baden Württenberg e la Catalogna, è uno dei «Quattro motori» dell’Europa. E la prospettiva di una Lombardia più autonoma dal punto di vista politico e amministrativo è l'unica strada per alleviare i drammatici risvolti di questa crisi che si sta abbattendo sulle famiglie e sulle imprese. Lo certificano tutti gli isituti di ricerca che i cittadini e le imprese lombarde sono i più tartassati del Paese. Nei lavori della seconda sottocommissione dell'Assemblea costituente il dato economico e sociale ebbe un peso significativo per sostenere le istanze di quelle che sarebbero poi divenute le regioni a statuto speciale. E oggi, di fronte alla più grave crisi dell'ultimo secolo, pesa davvero molto. Non solo ma è addirittura più rilevante e più forte rispetto alle ragioni etniche, storiche, linguistiche, che allora all'indomani della fine della Seconda guerra mondiale militarono a favore del riconoscimento della specialità per le regioni autonome.

In un'epoca di profonda crisi economica e sociale, la Lombardia deve riuscire a tutelare la produzione economica dall'erosione fiscale e contributiva operata dallo Stato centrale sui gettiti locali. L'obiettivo di ottenere una maggiore autonomia regionale che significa ottenere una maggior porzione di non-dipendenza dallo Stato centrale è oggi la soluzione migliore per contrastare la crisi economica, facendo leva sulla virtuosità lombarda, sia per ristabilire necessari meccanismi di responsabilizzazione, trasparenza e partecipazione nella gestione della cosa pubblica. La Lombardia, che è regione virtuosa grazie alle proprie tradizioni civiche e al proprio capitale sociale, possiede dei requisiti quali la capacità economica e produttiva, quella contributiva e fiscale, il livello delle prestazioni e dei servizi, che sono oggetto concreto di svantaggio economico a causa dell’elevata tassazione da parte dello Stato centrale. Basti solo ricordare l'entità del suo Pil (circa il 23% di quello del Paese), la sua spesa pubblica, che ammonta a circa il 30-40% del Pil territoriale, il suo residuo fiscale che grava su ogni cittadino lombardo e che sfiora i 56mld di euro e i suoi costi standard nelle prestazioni e nei servizi, come recentemente comprovato dalla loro applicazione sperimentale nel settore della sanità. La scorsa estate, il Censis ci ha rivelato che se tutte le regioni adottassero i criteri di erogazione dei servizi della Lombardia si risparmierebbero 74 miliardi di euro, che scendono a 23 se si guarda anche alla qualità dei servizi lombardi. La spesa pubblica pro capite per ogni abitante lombardo è di gran lunga inferiore a quella delle altre regioni. E il Financial Times nel marzo del 2016 ha scritto che la Lombardia è al vertice europeo anche per quanto attiene agli investimenti esteri: è davvero molto attrattiva.

Per queste ragioni, a livello internazionale le più accreditate agenzie di rating come Moody's hanno riconosciuto un titolo di merito creditizio, alla Lombardia, insieme alle province autonome di Trento e di Bolzano, superiore a quello dello Stato di Roma. Insomma, la Lombardia è di gran lunga più virtuosa dello Stato centrale. Perciò ha tutte le carte in regola per reclamare attraverso gli strumenti istituzionali disponibili la propria autonomia politica, amministrativa e fiscale. Referendum consultivo e trattativa ex 116/c. 3 Cost.: questa è la strada individuata. Vinto il referendum, a fronte delle maggiori competenze richieste si possono intavolare le trattative su una ventina di materie, tra quelle indicate nel terzo comma dell’art. 116 Cost., le concorrenti correlate e le «innominate» si può puntare alla riduzione del residuo fiscale allo scopo di trovare le risorse necessarie per gestire, con la virtuosità di sempre, le nuove materie. Sarebbe così applicato il sacrosanto principio di trattenere le risorse sul territorio dove vengono generate. Oggi, la quota di risorse che torna indietro, rispetto al trasferimento complessivo, ammonta a circa il 65 per cento. In nessun altro caso lo Stato centrale è così ingordo e predatore come con la Lombardia. E contro questa condizione di schiavitù fiscale bisogna insorgere nel nome dell'autonomia.

Anche il Veneto sta percorrendo la stessa strada. Lombardia e Veneto potrebbero celebrare insieme l'iniziativa referendaria, nella stessa data: avrebbe il senso di ricomporre gli strappi della storia. Nel 2006 furono le uniche due regioni che approvarono il referendum sulla «devolution». E ora rispondono compatte chiedendo al governo maggiore autonomia. Anche le trattative con il governo dovrebbero essere intavolate e condotte insieme da Lombardia e Veneto. Maroni e Zaia che rappresentano circa 80 miliardi di euro di residuo fiscale insieme avrebbero una forza contrattuale incredibile. E maggiore sarebbe la possibilità di spuntarla.

Non solo. L'alleanza Maroni-Zaia, cioè Lombardia-Veneto stessa data del referendum e trattative con il governo insieme potrebbe configurarsi come il nucleo originario di un futuro fronte del residuo fiscale. Basta prendere la graduatoria del residuo, infatti, e verificare quali sono le regioni che possono porre su un piano contrattuale il loro rapporto con lo Stato di Roma. Non c'è davvero nessuna controindicazione che a queste regioni venga riconosciuta una vera e propria specialità, tale da porle ai confini del federalismo, sullo stesso piano degli autonomismi storici.

Sarebbe questo il progetto di un federalismo a geometria variabile concreto, realizzabile e praticabile. Un federalismo dal quale ci guadagnerebbero tutti. Le autonomie storiche sarebbero affiancate da queste nuove autonomie speciali: chi mai oserebbe metterne in discussione la sopravvivenza? Le regioni del fronte del residuo fiscale conquisterebbero maggiori e strameritati margini di autonomia politica e amministrativa. Infine, nel rapporto con le nuove specialità, si potrebbe lavorare sulla riduzione del residuo in cambio dell'attribuzione in via esclusiva di tutte le competenze concorrenti e dell'assolvimento di servizi oggi garantiti dallo Stato centrale: minore spesa in uscita e più qualità nei servizi erogati, a beneficio della collettività. Perché le regioni con un consistente residuo fiscale sono assai più virtuose dello Stato di Roma. È ora che in questo Paese si adottino dei criteri premiali, basati sulla competizione che è l'essenza del federalismo determinata dalla virtuosità differenziata dei territori.


brunogalliStefano Bruno Galli
professore aggregato di storia delle dottrine e istituzioni politiche
Università Statale di Milano