Sicurezza urbana: la via italiana alla "tolleranza zero" - A. Bernasconi

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poliziaurbanaIl problema della sicurezza urbana, inteso nell’accezione di contrasto della microcriminalità predatoria (reati contro il patrimonio pubblico e privato) e dei fenomeni di devianza che compromettono la qualità della vita nei centri abitati, è stato spesso collegato alle politiche della così detta “tolleranza zero”, messe in atto in numerose città di taluni stati degli Usa. Mutuata dalla teoria delle “finestre rotte”, secondo la quale una mancata reazione delle istituzioni municipali al degrado di determinati quartieri e agli episodi di devianza - soprattutto quelli di non particolare gravità - avrebbe spianato la strada ad un generale incremento dei reati, la “tolleranza zero” si è declinata attraverso:

- direttive dei sindaci, alle forze di polizia, volte a perseguire con incisività anche i reati percepiti come meno gravi e taluni comportamenti di “disordine sociale” (talvolta sprovvisti di rilevanza penale);

- importanti stanziamenti economici destinati a incrementare incentivi e ricompense, a favore della polizia, al fine di elevare il numero di arresti e di perquisizioni (specie nei quartieri “a rischio”);

rafforzamento delle pattuglie a piedi, quale concreto e insostituibile strumento per la lotta al degrado urbano, imperniata su una presenza “di prossimità” degli agenti nei contesti avvertiti come più problematici.

Tutto ciò nella cornice di sistemi penali (quelli dei singoli stati nordamericani) caratterizzati da due aspetti peculiari: quasi tutti i procedimenti penali iniziano con l’arresto del sospettato; la pubblica accusa decide, discrezionalmente, quali casi portare a dibattimento, quali altri (più del 90%) chiudere con un patteggiamento, quali - soprattutto - non portare nemmeno a processo (lasciando quindi impunito il presunto autore del reato).

Le ricerche empiriche sugli esiti della “tolleranza zero” hanno disvelato esiti contraddittoriNon è certo - o quantomeno dimostrabile - che la suddetta politica abbia comportato una significativa riduzione dei reati (secondo recenti ricerche internazionali, il decremento dei reati su scala globale non dipende dalla reazione istituzionale bensì da più complessi fenomeni sociali); di converso, è aumentata la percezione di sicurezza della cittadinanza (derivante dalla presenza fisica della polizia nei quartieri); parallelamente, si è acuito il problema dei rapporti tra polizia e comunità etniche locali (tipico di una società multirazziale e a elevato tasso di conflittualità quale quella statunitense); infine, si è registrata una crisi degli ingranaggi del sistema penale (per intenderci, nella “filiera” che va dall’arresto fino alla celebrazione dell’eventuale processo) che ha dovuto prendere in carico (anche) comportamenti quali: l’occupazione prolungata di una panchina pubblica, lo sputare sul marciapiede, lo spostamento di mobili in abitazioni nel corso della notte, violazioni del codice stradale nella fase di parcheggio di un auto, il salto dei tornelli della metropolitana, l’imbrattamento di immobili con graffiti.

Il tentativo nostrano di emulare le politiche della sicurezza urbana statunitense ha prodotto, soprattutto dal 2008, due fenomeni: il primo, in sede legislativa, con i così detti “pacchetti sicurezza” che, in più occasioni, hanno aggravato il trattamento sanzionatorio dei reati ritenuti più “vicini” alla vita quotidiana del comune cittadino (talune tipologie di furti, le rapine); il secondo, a livello amministrativo, con una serie di ordinanze “creative” dei sindaci le quali, rivolte a contrastare fenomeni di degrado, hanno cercato di sfruttare gli spazi aperti da una disposizione del testo unico degli enti locali. L’importazione della “tolleranza zero” si è peraltro scontrata con le peculiarità del nostro ordinamento e segnatamente:

- un sistema penale rigido, nel quale il principio di legalità postula che reati e sanzioni siano previsti dalla legge (nazionale); di converso, un ridottissimo spazio di intervento del potere politico-amministrativo locale per quanto concerne le politiche di sicurezza pubblica;

- il monopolio del contrasto della criminalità affidato ai corpi di polizia statale, con correlativa esclusione della polizia locale (coinvolta solo a livello di coordinamento - e come forza “di complemento” - dai prefetti);

l’assenza di una spesa pubblica “della sicurezza” volta a incentivare, per esempio, la presenza capillare sul territorio urbano delle forze di polizia, specie nelle versioni delle pattuglie a piedi, altrimenti conosciute come “polizia di prossimità”.

Occorre quindi ripensare più di un profilo della questione, promuovendo un approccio da tre diverse prospettive.

In via preliminare, vanno collocati al centro della tutela, sia amministrativa che penale, i beni della qualità della vita e della sicurezza urbane: si tratta di un’endiadi, poiché senza sicurezza non è più concepibile - nell’attuale situazione dei centri abitati italiani - una qualità della vita urbana. Per perseguire questo obiettivo primario l’azione amministrativa e lo strumento penale costituiscono due facce della stessa medaglia.

Come anticipato, tre opzioni - integrate - per ridisegnare una strategia per il perseguimento della sicurezza urbana, cioè a dire quelle:

a) amministrativa, da un lato restituendo ai sindaci il pieno potere di emanare ordinanze in materia di sicurezza urbana (dimezzato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 115 del 2011), dall’altro ristrutturando corpo e modalità d’azione della polizia locale;

b) penale, inserendo nel codice un capo autonomo dedicato ai delitti contro la qualità della vita e la sicurezza urbane, inasprendo il trattamento sanzionatorio nei confronti di taluni reati tipici della microcriminalità predatoria, abrogando gli istituti che dischiudono le “vie di fuga” dalla sanzione;

c) penitenziaria, in quanto la certezza della pena propizia e, al tempo stesso, postula il meccanismo fin qui descritto (abolizione delle principali misure alternative alla detenzione, cioè gli istituti che hanno sterilizzato l’effettività della pena detentiva).

Il metodo di azione della proposta in oggetto si articola sui seguenti principi:

flessibilità applicativa in sede locale, demandando ai sindaci il potere di ritagliare - sulle singole situazioni - gli interventi consentiti dalla legge, utilizzando in maniera incisiva un rinnovato corpo di polizia locale;

effettività e cogenza della risposta repressiva dello Stato, facendo sì che nei confronti della devianza e della microcriminalità - una volta “prese in carico” dal circuito penale, processuale e penitenziario - si configuri un trattamento sanzionatorio concreto (sulla libertà personale del reo come sui suoi beni) e non semplicemente evocato (come accade tuttora in un sistema penale svilito a “tigre di carta”);

complementarietà degli strumenti, in quanto le ordinanze sindacali devono trovare legittimazione in una chiara cornice di leggi statali di rango primario e, parallelamente, la legge penale deve essere fatta rispettare e applicata, a livello interstiziale, da forze locali professionalmente addestrate a contrastare la microcriminalità e la “semplice” devianza.

Nel dettaglio, e in sintesi, i contenuti della proposta.

Livello amministrativo-locale.

Nella consapevolezza che una politica della sicurezza urbana non possa esaurirsi in semplici ritocchi delle pene inflitte per taluni reati - lo strumento penale è indispensabile ma non certo la soluzione dei problemi - si deve optare, anzitutto, per una rivisitazione delle attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale e, in particolare, dei poteri previsti dall’art. 54 comma 4 del d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Come esito finale, debbono essere recepite le censure della Corte costituzionale (sent. n. 115 del 2011), il concetto di «sicurezza  urbana» deve trovare compiuta definizione, vanno individuati legislativamente i comportamenti devianti che l’ordinanza sindacale mira a prevenire o contrastare. I provvedimenti sindacali non possono essere circoscritti alla sfera della contingibilità e dell’urgenza in quanto l’area applicativa dei medesimi deve espandersi a tutta quella gamma di comportamenti devianti - da rimuovere - che si protraggono, nei territori urbani, da lungo tempo (fino ad assumere caratteristiche di immanenza): accattonaggio, commercio abusivo, occupazione illecita di luoghi pubblici, danneggiamento e/o imbrattamento di immobili, consumo di bevande alcooliche e di stupefacenti in luogo pubblico.

I “nuovi” poteri dei sindaci non possono che essere implementati, per la loro concreta estrinsecazione, da un corpo di polizia locale che va necessariamente ripensato nelle competenze e riorganizzato nella struttura.

Diritto penale sostanziale.

I semplici innalzamenti delle soglie edittali dei reati che incidono sulla vita quotidiana dei residenti risultano del tutto inutili (le “grida manzoniane” non hanno mai ridotto il tasso di criminalità) se non sono - quantomeno - combinati con il potere di arresto (facoltativo) in flagranza per taluni di essi, quali: il disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone; il deturpamento e imbrattamento di beni immobili, di mezzi di trasporto o di cose di particolare interesse; l’accattonaggio; il commercio abusivo in aree pubbliche urbane; l’invasione di terreni o edifici in aree urbane; il danneggiamento di cose mobili altrui. Tutti reati da inserire in un capo autonomo del codice penale, espressamente dedicato alla tutela della qualità della vita e della sicurezza urbana, ai fini, da un lato, di conferire autonoma dignità ai beni giuridici da salvaguardare, dall’altro, di fornire al potere di ordinanza dei sindaci una chiara cornice normativa di riferimento (sempre nel rispetto delle direttive della Corte costituzionale in materia). Parallelamente occorre rimuovere gli istituti che minano la certezza della pena, quali la particolare tenuità del fatto (come causa di esclusione della punibilità) e le circostanze attenuanti generiche.

Ordinamento penitenziario.

Sempre allo scopo di garantire l’effettività della sanzione detentiva, vanno drasticamente limitate, e in molti casi abolite, le misure alternative alla detenzione (ad esclusione della “classica” liberazione condizionale). In parallelo, andrà soppresso l’istituto processualpenalistico della sospensione dell’ordine di esecuzione per le pene non superiori a predeterminate entità (tre, quattro o sei anni di reclusione, secondo i casi).

 

bernasconiAlessandro Bernasconi

professore ordinario di diritto processuale penale

Università di Brescia