Ius soli, diritto interno e diritto internazionale - A. Sinagra

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iussolimani1. Le recenti esternazioni di Papa Bergoglio hanno acutizzato la polemica sulla introduzione nell’ordinamento giuridico italiano della possibilità di acquisire la cittadinanza in base allo ius soli, cioè per il solo fatto di essere nati in territorio italiano. In realtà, il Papa si è limitato a evocare il principio (presente in taluni atti internazionali) di assicurare ai minori una cittadinanza non possedendone altra. Diversamente, si sarebbe trattato di una grave interferenza negli affari interni dello Stato italiano da parte del Capo dello Stato Città del Vaticano. Sarebbe stato come se da parte italiana si fosse contestato il procedimento di elezione del Pontefice o si fosse pretesa una modifica dell’ordinamento vaticano in tema di acquisizione di quella cittadinanza.

È vero che sovente l’attuale Pontefice si atteggia (per esempio in materia di immigrazione) come Capo politico ed in ambiti per lui extra territoriali, dimenticando che è finito da tempo il potere temporale del Papa e non esiste più lo Stato pontificio.

2. Fatta questa premessa, occorre ricordare che la materia della cittadinanza in Italia come in qualsiasi altro Stato, in termini di acquisizione e di perdita, rientra pienamente e tradizionalmente nell’ambito della giurisdizione domestica dello Stato. È cioè lo Stato, ciascuno Stato, che decide legislativamente in assoluta autonomia come si acquista e come si perde la sua cittadinanza.

Non esiste nessun principio di diritto internazionale generale non scritto, né esistono norme di diritto internazionale pattizio derivanti da Convenzioni bilaterali o multilaterali, che limitino il potere esclusivo dello Stato in materia di cittadinanza.

L’ordinamento giuridico italiano si è tradizionalmente ispirato in tema di cittadinanza alla regola dello ius sanguinis e così da ultimo con la riforma introdotta con la legge del 5 febbraio 1992, n. 91 e con la legge del 14 dicembre 2000, n. 379.

Secondo la regola dello ius sanguinis è cittadino italiano chi nasce da genitore italiano (padre o madre che sia). Il principio, normativamente fissato, tende a privilegiare un già esistente inserimento della persona nel contesto familiare e sociale, se non anche territoriale, italiano.

Il principio dello ius soli vorrebbe, schematicamente parlando, come cittadino italiano chi nasce in territorio italiano (o in altro luogo identificabile come soggetto alla sovranità dello Stato italiano, come ad esempio la nave o l’aeromobile appartenenti allo Stato) e per il solo fatto di tale contingenza. Pochi sono gli Stati che dispongono rigidamente in tal senso, come per esempio gli Stati Uniti d’America.

A parte il fatto che la operatività della regola della acquisizione della cittadinanza in ragione del luogo della nascita presuppone ovviamente l’ampiezza territoriale dello Stato e il rapporto con la consistenza della popolazione ivi già esistente, oltre che l’esistenza o la inesistenza di una tradizione in tal senso nello Stato che prevede tale possibilità di acquisto della cittadinanza (la quale si deve confrontare anche con il modo di essere dell’organizzazione sociale ed economica dello Stato stesso), vi è da dire che anche l’ordinamento giuridico italiano prevede la acquisizione della cittadinanza in base allo ius soli in ragione dell’esigenza di limitare il più possibile i casi di apolidia (ed in questo senso si possono ben rinvenire plurime indicazioni nascenti dal diritto internazionale generale e dal diritto internazionale pattizio).

3. Conseguentemente, la regola dello ius soli, ancorché in ambiti residuali, è presente nell’ordinamento italiano in due casi: per nascita sul territorio italiano da genitori ignoti ovvero apolidi o comunque impossibilitati a trasmettere la propria cittadinanza secondo la legge dello Stato di appartenenza o di provenienza; ovvero ancora se la persona è figlio di ignoti ed è stato trovato sul territorio italiano.

Ma non solamente in questo ambito trova applicazione in Italia la regola dello ius soli. Come già prevede la legislazione vigente, il cittadino straniero nato in Italia e quivi residente fin dalla nascita, può, al raggiungimento della maggiore età, chiedere e ottenere pur in assenza di tutte le condizioni normalmente richieste negli altri casi (reddito, incensuratezza, ecc.), la cittadinanza italiana. Tale facoltà, tuttavia, può essere esercitata entro il termine di un anno dal conseguimento della maggiore età. Decorso tale termine, la cittadinanza è conseguibile solo nel rispetto delle norme ordinarie in materia.

L’attuale disegno di legge in discussione al Parlamento italiano introduce, in realtà, ma in modo surrettizio, una sorta di automatismo tra luogo di nascita e acquisizione della cittadinanza italiana. Rimodula, in verità, in modo più favorevole l’acquisizione della cittadinanza italiana da parte di chi è nato in luogo soggetto alla sovranità dello Stato italiano. Si prevede, infatti, che la richiesta di cittadinanza italiana in base allo ius soli può essere avanzata da almeno uno dei genitori stranieri che sia titolare del diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’art. 14 del D.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, o sia in possesso del permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo di cui all’art. 9 del D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. La richiesta in questione deve essere avanzata dal genitore o da chi esercita la responsabilità genitoriale entro il compimento della maggiore età da parte del minore il quale, peraltro, entro due anni dal raggiungimento della maggiore età può rinunciare alla cittadinanza italiana se in possesso di altra cittadinanza. Per il resto, rimangono valide le norme attualmente in vigore salvo il prolungamento del termine da uno a due anni dal compimento della maggiore età perché l’interessato possa chiedere la cittadinanza italiana.
Il disegno di legge attualmente all’esame del Parlamento introduce, inoltre, uno ius culturae nel senso che il minore ancorché non nato in Italia ma quivi giunto prima del compimento del dodicesimo anno di età, può chiedere e ottenere la cittadinanza italiana se ha frequentato, e con esito positivo, per almeno cinque anni corsi scolastici del sistema nazionale d’istruzione o “percorsi di istruzione e formazione professionale triennale o quadriennale idonei al conseguimento di una qualifica professionale”A parte che la conclusione positiva del corso di studi è richiesta solo nel caso di frequenza del corso di istruzione primaria (ciò che introduce quella che in termini non giuridici potrebbe definirsi una stramberia), nessuna norma di diritto internazionale generale o di diritto internazionale pattizio prevede un tale modo di acquisto della cittadinanza facendone obbligo agli Stati di concederlaAnche in tali casi la cittadinanza può essere rinunciata da parte dell’interessato entro due anni dal raggiungimento della maggiore età.
Si prevede altresì, e in modo peraltro contrastante con la precedente previsione di cui ora si è detto, che anche chi ha fatto ingresso nel territorio nazionale prima del compimento della maggiore età (dunque anche un giorno prima!) può chiedere e ottenere la cittadinanza italiana se è stata residente in Italia almeno sei anni ed ha frequentato un ciclo scolastico, conclusosi positivamente (del quale non si specifica la durata) ovvero abbia partecipato ad un “percorso di istruzione e formazione professionale triennale o quadriennale con il conseguimento di una qualifica professionale”.
Deve anche dirsi che il disegno di legge in questione pone come condizione che la persona abbia fatto ingresso nel territorio nazionale nel rispetto delle norme vigenti in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e ai fini del periodo di residenza legale si calcola come termine iniziale la data di rilascio del primo permesso di soggiorno e contestuale iscrizione alla anagrafe della popolazione residente. Quel che, tra le altre cose, appare sorprendente è che non incide sul periodo di residenza legale la assenza dal territorio italiano determinata dalla necessità di adempiere agli obblighi militari in un altro Stato. Quanto questo si concili con il criterio della integrazione nella comunità nazionale (che vorrebbe essere presupposto e ratio del provvedimento in commento) rimarrà un interrogativo senza risposta da parte del legislatoreAppare inoltre una singolare violazione del principio di presunzione di conoscenza della legge nazionale (e anche questo mal si concilia con il presupposto e lo scopo della integrazione che si vorrebbe favorire) la circostanza che l’Ufficiale dello Stato civile debba comunicare a chi può esercitarne le facoltà previste.
Si omette di commentare le ulteriori disposizioni contenute nel disegno di legge che certamente non si segnala per chiarezza ed univocità interpretativa. Si segnala ancora come il provvedimento in esame introduce con un innovativo ius culturae qualcosa di molto più ampio di un acquisto della cittadinanza italiana in base allo ius soli e cioè per il solo fatto di essere nato in luogo sottoposto alla sovranità nazionale italiana.
In conclusione, anche il minore che non è nato in Italia può chiedere ed ottenere la cittadinanza italiana per il solo fatto di aver partecipato ad un corso di studi triennale conducente al conseguimento di un titolo, appunto, professionale.
Come si è detto, lo ius culturae non è previsto da nessuna norma di diritto internazionale generale o convenzionale. Gli atti internazionali rilevanti al riguardo (e segnatamente la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, adottata a New York il 20 novembre 1989 ed entrata in vigore in Italia il 2 settembre 1990), non prevedono nulla in materia di cittadinanza ma fissano l’obbligo per lo Stato di consentire al minore l’accesso all’istruzione, che è ben altra e differente cosa. La situazione complessiva, come si determinerebbe in caso di approvazione del disegno di legge in questione rende sostanzialmente imprevedibile il numero di casi di acquisto della cittadinanza italiana e svincolerebbe, come si è detto, tale acquisto dal criterio che dovrebbe essere irrinunciabile, dell’avvenuto e stabile inserimento della persona nella comunità nazionale di accoglimento.

4. È opportuno, comunque, evidenziare che vi sono ricadute anche nei confronti dell’“ordinamento” giuridico dell’Unione europea e nei rapporti dello Stato membro con l’Unione stessa, nel caso in cui il disegno di legge in questione, così come ora formulato, venisse approvato dal Parlamento in via definitiva. In altri termini, aumenterebbe (e in tempi più brevi) il numero dei cittadini italiani che, in forza delle regole dell’Unione europea e segnatamente in forza del principio generale della libertà di circolazione e dell’accesso ai pubblici impieghi consentiti, oltre che per quel che riguarda l’esercizio del diritto di voto, potrebbero liberamente trasferirsi negli altri Stati membri dell’Unione ed ivi esercitando i correlati diritti di stabilimento e/o di prestazione di servizi. Dunque, incidendo in maggior misura sulle realtà sociali ed economiche degli altri Stati membri dell’Unione europea. 

5. Si è detto che la materia della cittadinanza per i suoi diversi aspetti della acquisizione e della perdita rientra nel cosiddetto dominio riservato dello Stato. A tale riguardo va precisato ancora che nessuna norma di diritto internazionale generale o pattizio impone agli Stati una o altra regolamentazione legislativa della materia. Ciò non significa che il diritto internazionale generale (e per taluni aspetti anche il diritto internazionale pattizio) sia per così dire indifferente alla cittadinanza. Si pensi alla problematica relativa all’esercizio della protezione diplomatica, al trattamento dello straniero, al divieto di espulsione in massa di stranieri, alla concessione a scopi emulativi della cittadinanza dello Stato a tutti indistintamente gli abitanti di uno Stato terzo o di parte di uno Stato terzo (misura comunque inefficace alla stregua del diritto internazionale pubblico), o si pensi ancora alla necessità dell’individuazione tramite la cittadinanza, e sulla base del criterio della effettività in caso di plurime cittadinanze in capo allo stesso soggetto dello Stato di appartenenza.

Né il diritto internazionale privato manca di considerare la cittadinanza per una molteplicità di aspetti e di esigenze quali potrebbero essere, tra gli altri, il criterio individuativo della legge applicabile al rapporto negoziale o la individuazione del foro competente, ovvero ai fini dell’accertamento della “internazionalità” del rapporto contrattuale o extracontrattuale. Quanto precede evidenzia come il rapporto di cittadinanza viene in considerazione per molteplici aspetti e situazioni rilevanti per il diritto internazionale pubblico e privato onde, e conclusivamente, il diritto internazionale non disciplina, non può disciplinare, direttamente lo status civitatis delle persone, ma non è indifferente rispetto a questo.

6. La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, adottata a New York il 20 novembre 1989 ed entrata in vigore in Italia il 2 settembre 1990, che ha avuto un numero particolarmente alto di ratifiche 193), in nessuna sua disposizione obbliga gli Stati ratificanti a riconoscere ai minori la propria cittadinanza per il solo fatto di essere nati in luogo soggetto alla loro sovranità.

Il diritto riconosciuto ai minori in materia è meglio e chiaramente espresso dall’art. 24, par. 3, del Patto sui diritti civili e politici delle Nazioni Unite del 1966, che stabilisce che “ogni fanciullo ha diritto ad acquistare una cittadinanza”. Ovviamente, nel caso in cui già non ne possieda una di altro Stato. Ancor meglio si percepisce qual è la direttrice politica che si intende perseguire, e cioè quella di limitare e di non creare situazioni di apolidia.

In questo senso si è espressa, in particolare, la Corte interamericana di San José di Costarica sui diritti dell’uomo, con specifico riguardo a quanto prevede il suo art. 20.

Nello stesso senso dispongono la Convenzione per la tutela dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie delle Nazioni Unite del 18 dicembre 1990 (entrata in vigore il 1° luglio 2003), come anche la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, oltre che la Carta araba dei diritti dell’uomo adottata il 15 settembre 1994 con Risoluzione n. 5437 dal Consiglio della Lega degli Stati Arabi (emendata in occasione del Summit della Lega Araba del 22-23 maggio 2004) ed entrata in vigore il 15 marzo 2008, la quale ultima ha riguardo al diritto del minore di ottenere la nazionalità iure sanguinis in forza del diritto della madre di trasmettere la propria nazionalità al figlio (in tal senso l’art. 29/2).

7. Conclusivamente, è evidente che il diritto internazionale impone agli Stati di attribuire o individuare una cittadinanza per i minori attribuendo ad essi la propria cittadinanza ove nati sul proprio territorio, ma allo scopo di evitare l’insorgere di una situazione di apolidia dei minori stessiÉ ben evidente, allora, che, come si è detto, nulla si può ricavare dal diritto internazionale vigente nel senso di un obbligo dello Stato di attribuire la propria cittadinanza a chi è nato in luogo sottoposto alla sua sovranità se non, si ribadisce, per l’esigenza di evitare l’insorgere di situazioni di apolidia: in questi limiti e a tale specifico scopo si può parlare di un obbligo internazionale giuridicamente sussistente per gli Stati.


sinagraAugusto Sinagra

professore ordinario di Diritto Internazionale e Diritto Unione Europea

Università La Sapienza, Roma