Provvedimenti giudiziari di sequestro dei finanziamenti pubblici ai partiti ed autonomia della politica. Alcune brevi considerazioni (costituzionali) a margine del caso Lega Nord - R. G. Rodio

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cameradeputati1 – Premessa

La stampa quotidiana ha portato nel periodo estivo agli onori della cronaca un caso emblematico dei rapporti tra potere giurisdizionale ed autonomia delle formazioni politiche. Si allude a ciò che si è verificato a seguito dei procedimenti giudiziari a carico – tra gli altri – del Segretario e del Tesoriere del Partito della Lega Nord, conclusisi con la condanna degli stessi da parte del Tribunale di Milano (decisione del 10 luglio 2017) del Tribunale di Genova (decisione del 24 luglio 2017) sempre nei confronti dei medesimi soggetti, e della successiva confisca e sequestro disposti dal medesimo Tribunale presso i conti correnti bancari della Lega di 48 milioni di euro dei fondi pubblici erogati in suo favore.

Gli unici dati evincibili dalla stampa quotidiana (non risultando essere state ancora depositate le motivazioni delle citate sentenze) riguardano la circostanza relativa all’importo dei fondi distratti dagli imputati (quantificati in circa € 1.350.000 dal Giudice di Milano e nell’intero importo del finanziamento, pari ad oltre € 48.000.000, da parte del Tribunale di Genova), nonché la circostanza che le appropriazioni sarebbero avvenute nel periodo 2008-2010 (per il Tribunale di Genova) e nel periodo 2009-2011 (per il Tribunale di Milano).

Al di là di tali dati scarni e delle problematiche di tipo politico sollevate, alle quali si è dato ampio risalto in sede di cronaca giudiziaria, la vicenda in esame sollecita in ogni caso diverse riflessioni sotto il profilo costituzionale in ordine ai rapporti tra l’esercizio della funzione giurisdizionale e le sfere di autonomia assegnate dalla Costituzione ai partiti politici ed al Parlamento.

Tali riflessioni non possono non prendere spunto, anzitutto, dall’esame della disciplina vigente (attualmente ed all’epoca dei fatti contestati in sede penale) in materia di finanziamento pubblico dei partiti.

 

2 -  Il quadro normativo di riferimento relativamente al finanziamento pubblico dei partiti

Com’è ben noto, il finanziamento pubblico dei partiti politici è stato introdotto in Italia con la Legge n. 195 del 2.5.1974 (successivamente quasi del tutto abrogata da altri atti normativi).

Con l’entrata in vigore della legge 2 gennaio 1997, n. 2, recante “Norme per la regolamentazione della contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici”, i partiti e movimenti politici sono stati obbligati a redigere annualmente un rendiconto, composto dallo stato patrimoniale e dal conto economico (corredato dai relativi allegati: nota integrativa, relazione sulla gestione. verbale di approvazione e parere della società di revisione) da trasmettere alla Commissione parlamentare appositamente istituita che, ai sensi dell’art. 9, comma 4 e seguenti, della legge n. 96 del 2012, esegue il relativo controllo.

La successiva legge 6 luglio 2012, n, 96, recante “Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti medesimi. Delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l’armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali”, ha poi ridotto i contributi pubblici per il finanziamento dell’attività politica di partiti e movimenti ed ha rafforzato il sistema dei controlli assoggettando, in particolare, i rendiconti alla verifica contabile eseguita da una società di revisione ed affidando, altresì, ulteriori specifici controlli alla Commissione, nell’intento di elevare il grado di trasparenza nell’utilizzo delle somme ricevute a titolo di finanziamento alla politica, sia di provenienza pubblica che privata.

Il decreto-legge 28 dicembre 2013 n. 149, convertito con legge 21 febbraio 2014, n. 13. recante “Abolizione del finanziamento pubblico diretto. Disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore” si è, tra l’altro, disposta l’abolizione dei contributi statali ai partiti e la loro sostituzione con i benefici previsti dagli artt. 11 (detrazioni per le erogazioni liberali in denaro in favore dei partiti politici) e 12 (destinazione volontaria del 2 per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche) in favore dei partiti in possesso dei prescritti requisiti.

La legge 27 ottobre 2015 n. 175, recante “Disposizioni concernenti la funzionalità della Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti politici”, ha poi stabilito che la modalità di controllo, consistente nella verifica di conformità delle spese effettivamente sostenute e delle entrate percepite alla documentazione prodotta a prova delle stesse, prevista dall’art. 9, comma 5, della legge n. 96 del 2012, trova applicazione con riferimento ai rendiconti dei partiti e dei movimenti politici relativi agli esercizi successivi al 2014.

Con decreto-legge 30 dicembre 2015 n. 210, convertito, con modificazioni, in legge 25 febbraio 2016 n. 21, recante la “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative” (c.d. milleproroghe 2016), è stato fissato al 15 giugno 2016 il termine di resa del conto di cui all’art. 9, comma 4, secondo periodo, della legge 6 luglio 2012, n. 96, per gli esercizi 2013 e 2014. Tale norma ha, altresì, introdotto una sanzione amministrativa pecuniaria di curo 200.000,00 nei confronti dei partiti e movimenti politici che non ottemperano all’obbligo di trasmissione dei rendiconti nei termini previsti.

Infine, il decreto-legge 30 dicembre 2016 n. 244, convertito, con modificazioni, con legge 27 febbraio 2017 n. 19, recante “Proroga e definizione di termini. Proroga del termine per l’esercizio di deleghe legislative” (c. d. milleproroghe 2017), ha fissato al 31 dicembre 2017 il termine di cui all’art. 9, comma 4, secondo periodo, della legge 6 luglio 2012 n. 96, per gli esercizi 2013, 2014 e 2015.

 

3 - Analisi della normativa vigente in relazione ai fatti contestati (almeno relativamente alla parte conoscibile dalla consultazione della stampa periodica)

Dalla analisi complessiva della legislazione sopra citata è possibile enucleare una serie di principi generali alla luce dei quali possono essere sollevate una serie di perplessità in ordine all’operato degli organi giurisdizionali che si sono pronunciati sul caso in esame e sulla legittimità degli atti in proposito adottati.

Sul punto deve infatti anzitutto rilevarsi che la legislazione sul finanziamento pubblico dei partiti costituisce lex specialis della materia, in grado di derogare ad altre disposizioni concorrenti. Essa, peraltro, appare altresì qualificabile come legislazione costituzionalmente necessaria (almeno sino al momento della sua abrogazione), atteso il suo scopo di regolamentare aspetti del funzionamento degli organi che operano all’interno del Parlamento (Gruppi parlamentari e partiti politici).

Inoltre, tutti i rapporti (in materia di finanziamenti pubblici) tra le Camere ed i partiti e gruppi parlamentari potrebbero essere fatti rientrare nell’ambito degli interna corporis dell’attività parlamentare, in quanto tali non sindacabili da organi esterni al Parlamento.

Depongono in tal senso l’art. 4 della Legge n. 195/1974 (mai abrogato), che dispone che “le eventuali controversie [in materia di finanziamenti] sono decise dagli Uffici di presidenza rispettivamente della Camera e del Senato”, nonché gli artt. 1 ss. della Legge n. 157/1999 e successive modificazioni (parzialmente abrogati solo nel 2013 – quindi successivamente al periodo dei fatti contestati penalmente – dal D.L. n. 149/2013), che attribuiscono ai Consigli di Presidenza delle due Camere il potere di erogazione dei finanziamenti, poi devoluto alla Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici di cui alla Legge n. 96/2012 (che ha modificato la Legge n. 2/1997), che delibera su tutti gli aspetti del finanziamento pubblico dei partiti.

In relazione alle caratteristiche della legislazione vigente in materia appena evidenziate non appare del tutto peregrina la conclusione che nella specie possa ipotizzarsi una (parziale) carenza di giurisdizione della Autorità Giudiziaria (nella specie penale).

Se infatti quest’ultima ha sicuramente giurisdizione sulle singole persone fisiche che abbiano posto in essere comportamenti penalmente rilevanti, sembra invece quanto meno dubbio che la stessa possa interferire nei rapporti tra un partito politico e la Camera o il Senato che hanno provveduto alla erogazione di somme a titolo di finanziamento, atteso che solo gli organi parlamentari ai quali la legislazione in esame attribuisce le relative funzioni sono abilitati ad adottare provvedimenti relativi alla concessione o alla revoca dei finanziamenti (e, potrebbe aggiungersi, anche relativamente alle misure cautelari adottabili sugli stessi).

In sostanza, se l’operato dell’A.G.O. può ritenersi immune da vizi per quel che riguarda la sottoposizione a processo e la condanna di singoli soggetti, non altrettanto può dirsi nel momento in cui i procedimenti giurisdizionali abbiano interferito in un rapporto (Camere-partiti politici) che la legislazione in questione “sottrae” alla sfera di competenza di altri soggetti.

A ciò si aggiunga che, anche a voler ritenere applicabile ai partiti politici la disciplina sulla responsabilità degli enti di cui al D.Lgs. n. 231/2001 (che si estende anche “agli enti forniti di personalità giuridica e alle società e associazioni anche prive di personalità giuridica”, quali sono i partiti), la stessa è comunque esclusa quando le “persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale nonché da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso … hanno agito nell’interesse esclusivo proprio o di terzi” (art. 5) ed è in ogni caso esclusa per gli “enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale” (art. 1), quali sicuramente sono da considerare i partiti politici in relazione alla costante giurisprudenza costituzionale.

 

4 - Alcune conclusioni in ordine ai provvedimenti di confisca e sequestro dei fondi della Lega Nord disposti dal Tribunale di Genova ed ai rapporti tra organi costituzionali (Parlamento) e di rilievo costituzionale (partiti politici)

Alla luce delle considerazioni sopra svolte non sembra peregrino ipotizzare che nella specie l’A.G.O. potesse essere ritenuta priva di giurisdizione nei confronti del partito della Lega Nord (mentre aveva giurisdizione piena nei confronti dei singoli soggetti che hanno posto in essere condotte penalmente rilevanti), atteso che nella materia del finanziamento pubblico dei partiti la giurisdizione sulle eventuali controversie è devoluta ai citati organi parlamentari.

Ne deriva che nel caso di specie potrebbero trovare applicazione non solo i normali rimedi (giurisdizionali) previsti dall’ordinamento, tra i quali in primis quello dell’appello avverso le due sentenze citate in premessa (sotto il profilo del difetto di giurisdizione dell’A.G.O. e della possibile violazione degli artt. 1, 18, 49 e 70 della Costituzione), o quello della impugnazione del provvedimento di sequestro (non solo  in relazione al difetto di giurisdizione – perché il sequestro nei confronti del Partito poteva essere disposto solo dagli organi parlamentari o su loro richiesta – ma anche perché lo stesso ha riguardato l’intero importo del finanziamento e non ha tenuto invece conto in alcun modo di tutte le disposizioni, innanzi citate, che contengono un sistema sanzionatorio del tutto peculiare e graduale e che non prevede la restituzione dell’intero finanziamento), ma ancora, eventualmente, anche quello della attivazione di un rimedio particolare previsto a livello costituzionale, costituito dal conflitto di attribuzione.

 

5 - (Segue): sulla ipotizzabilità di un possibile conflitto di attribuzione tra un Partito e l’Autorità giudiziaria

La rilevata circostanza della presunta “interferenza” dell’A.G.O. nell’ambito di un rapporto tra Parlamento e partiti che la legislazione speciale sottrae all’intervento di altri organi o poteri potrebbe invero anche condurre ad ipotizzare la possibilità del verificarsi di un conflitto di attribuzione tra il Partito ed i Giudici che hanno emanato le sentenze in questione.

Sul punto è ben noto come la Corte costituzionale sia stata chiara (sent. n. 289/1974) nel ribadire che la proposizione di un conflitto di attribuzione nei confronti di una Autorità giudiziaria è possibile solo se “la lesione deriva dal solo fatto di esercitare la giurisdizione nei confronti di atti o di soggetti che si affermino ad essa sottratti da norme costituzionali” (c.d. violazione del limite esterno del potere giurisdizionale).

In relazione all’orientamento della Corte deve rilevarsi che nel caso di specie il conflitto potrebbe ritenersi astrattamente azionabile, in primo luogo, dalle due Camere, in considerazione della violazione di una sfera di competenza, costituzionalmente tutelata, riservata alle stesse.

Tale ipotesi, in realtà, non potrebbe non essere puntualmente verificata in relazione al comportamento dalle stesse Camere nei procedimenti penali in questione, atteso che dalle notizie evincibili dalla stampa pare che le stesse si siano costituite parte civile nei procedimenti in esame, ma non è dato conoscere con quali fini e scopi.

Alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia, altro soggetto legittimato alla possibile proposizione del conflitto potrebbe essere individuato nella più volte citata Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, attesa la sua natura di articolazione interna di un organo costituzionale (Parlamento) e della attribuzione alla stessa di tutte le competenze in materia di finanziamento pubblico dei partiti. Anche in tal caso, tuttavia, per valutare la concreta possibilità di legittimazione attiva di tale organo occorrerebbe una attenta valutazione della documentazione processuale (allo stato non nota), in ordine alla eventualità che (prima o contestualmente ai procedimenti penali in contestazione) tale organo abbia assunto una qualche determinazione in ordine ai finanziamenti concessi al Partito.

Ancora, potrebbe ipotizzarsi la possibilità che l’eventuale conflitto possa essere sollevato dal Gruppo parlamentare di appartenenza, sul quale indubbiamente il sequestro del finanziamento disposto in sede penale induce pesanti ripercussioni in ordine al suo funzionamento, se non addirittura in ordine alla sua sussistenza.

Sulla legittimazione del Gruppo non dovrebbero sussistere troppi dubbi, attesa la sua natura di organo costituzionale necessario, in quanto articolazione della struttura parlamentare.

Assai più complessa e delicata è invece la ricostruzione di una ipotesi che individui quale soggetto legittimato alla proposizione del conflitto anche il Partito, alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale.

Invero, se è pur vero che nella fondamentale decisione n. 79 del 2006 la Corte ha osservato che “i partiti politici vanno considerati come organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato ai fini dell'art. 134 Cost.”, è anche vero che la giurisprudenza costituzionale più risalente aveva posto l’accento sul fatto che, “se ‘poteri dello Stato’, legittimati a proporre conflitto di attribuzione ai sensi dell'art. 134 Cost., sono anzitutto e principalmente i poteri dello Stato-apparato, ciò non esclude che possano riconoscersi a tale effetto come poteri dello Stato anche figure soggettive esterne rispetto allo Stato-apparato, quanto meno allorché ad esse l’ordinamento conferisca la titolarità e l’esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi statuali in senso proprio” (sent. n. 69 del 1978).

Tanto premesso, il punto è che nella decisione n. 79 del 2006 la Corte ha rilevato che ai partiti politici “la Carta fondamentale non attribuisce espressamente tali poteri [costituzionali] ma solo funzioni aventi rilevanza costituzionale”. Ma allora, se, come la stessa Corte sosteneva nel 1978, non si può negare la legittimazione a proporre conflitto a poteri esterni allo Stato-apparato purché essi siano stati “insigniti” di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e se, come ammette nel 2006 la Corte, i partiti sono titolari di funzioni aventi perlomeno rilevanza costituzionale, ne dovrebbe discendere che non è sempre da escludere in radice la loro legittimazione attiva agli effetti di cui si sta discorrendo. D’altra parte, il caso della sentenza n. 79 del 2006 potrebbe essere giudicato a sé stante: se si volge lo sguardo all’oggetto del conflitto ed al soggetto ricorrente, si nota come il primo fosse costituito da una legge che era di recentissima approvazione, mentre il secondo corrispondeva ad una frazione dei rappresentanti del corpo elettorale che siede in Parlamento. Ciò potrebbe far pensare che nella fattispecie si trattasse di una sorta di ricorso di una minoranza parlamentare contro una legge appena approvata ed in questa prospettiva potrebbe essere letta l’affermazione della Corte per cui “ad ulteriore conferma della non accoglibilità della tesi prospettata dalla ricorrente, si deve considerare che il riconoscimento ai partiti politici di poteri costituzionali… finirebbe con l’introdurre un nuovo tipo di giudizio costituzionale, avente ad oggetto la procedura di elezione delle Assemblee, e persino il procedimento di approvazione delle leggi”.

Ma nell’ipotesi della confisca disposta dall’autorità giudiziaria di cui alla fattispecie in considerazione queste considerazioni proprie della sent. n. 79 non avrebbero ragione di porsi. Rimarrebbe, comunque sia, da superare uno scoglio e cioè che la Corte ha più volte precisato che i conflitti aventi ad oggetto atti di natura giurisdizionale non possono risolversi in mezzi impropri di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, giacché avverso gli errori in iudicando di diritto sostanziale o processuale valgono i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni: insomma, la Corte non può essere giudice d’appello nel risolvere il conflitto non potendo venire coinvolta in giudizi sul cattivo esercizio del potere giurisdizionale, ma può solo intervenire se è messa in questione o la spettanza del potere giurisdizionale o l’esistenza del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente (dec. n. 289/1974 cit.). Si può pure sostenere che alla Corte spetta di risolvere i conflitti di attribuzione ripristinando la corretta osservanza delle norme costituzionali nei casi in cui, a causa di un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale, questa abbia dato luogo ad una illegittima menomazione delle attribuzioni costituzionali di un altro potere. Ma allora perlomeno un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale (se non addirittura l’“assenza” di potere giurisdizionale, visti i poteri esclusivi della Commissione) è rinvenibile nel caso in cui l’autorità giudiziaria intervenga con la confisca o il sequestro paralizzando l’attività del partito politico (oltretutto nell’imminenza delle elezioni) e così impedendo (in violazione specificamente degli artt. 1, 18 e 49 Cost.) indirettamente ai militanti, ai simpatizzanti e agli iscritti dello stesso di poter concorrere, tramite il partito, con metodo democratico a determinare la politica nazionale.

Infine, dovrebbe valutarsi la possibilità che il conflitto di attribuzioni possa eventualmente essere sollevato da un singolo parlamentare o da un gruppo di parlamentari del medesimo Partito, che si ritenga menomato nelle sue attribuzioni e nelle possibilità di funzionamento dall’intervento dell’Autorità giudiziaria.

In tal caso non può tuttavia non tenersi conto della circostanza che la giurisprudenza della Corte costituzionale in linea generale ritiene inammissibili i conflitti proposti dai singoli parlamentari (cfr. per tutte l’ordinanza n. 149/2016), seppur le decisioni sinora assunte riguardino casi del tutto peculiari e non contengano in effetti l’individuazione di un diaframma ostativo generalizzato al ricorso a tale rimedio.

 

rodioRaffaele Guido Rodio

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Bari