Inerzia della P.A. e stallo dell’economia. Quali rimedi? – R.G. Rodio

  • PDF

pubblicamministrazione1Negli ultimi anni emerge ormai come un dato pacifico il costante incremento delle ipotesi di inerzia delle Pubbliche Amministrazioni nei confronti delle istanze avanzate dai privati. È sufficiente anche una rapida lettura delle relazioni con le quali il Presidente del Consiglio di Stato e quelli dei diversi Tribunali Amministrativi Regionali hanno aperto le cerimonie di inaugurazione degli ultimi Anni Giudiziari per rilevare come ormai la parte più cospicua dei ricorsi proposti al giudice amministrativo abbia ad oggetto non più atti o provvedimenti (negativi o positivi) dell’Amministrazione, bensì il silenzio della stessa. Inoltre, una ulteriore parte altrettanto cospicua del contenzioso amministrativo ha ad oggetto i giudizi di ottemperanza e le nomine eventuali di commissari ad acta per la esecuzione dei giudicati amministrativi.

Ciò significa in sostanza, che al giorno d’oggi non solo le Pubbliche Amministrazioni rimangono inerti -o silenti, che dir si voglia- sulle istanze presentate, ma tale inerzia si protrae anche dopo l’eventuale ordine del Giudice di provvedere, costringendo così il ricorrente alla instaurazione di un ulteriore giudizio di ottemperanza ed addirittura, in casi ormai sempre meno rari, l’inerzia continua a protrarsi anche dopo le sentenze di ottemperanza, facendo in modo che il provvedimento (positivo o negativo) dell’Amministrazione sia adottato in via surrogatoria da un commissario ad acta (per la nomina del quale occorre ovviamente l’avvio di una ulteriore terza procedura giudiziale, con  aggravio di costi per il privato richiedente).

Tale situazione si protrae ormai da diversi lustri e sembra addirittura destinata ad aggravarsi nei prossimi anni, visto il trend di incremento negli ultimi tempi dei ricorsi contro il silenzio della Pubblica Amministrazione.

Se si volesse ricercare le cause di un siffatto tipo di comportamento, le stesse potrebbero essere individuate in almeno un triplice ordine di elementi:

a) indubbiamente la causa più importante -che potrebbe definirsi di tipo oggettivo- può essere individuata nelle caratteristiche attuali della legislazione vigente, che si connota per una peculiare ipertrofia, per un pessimo livello della tecnica legislativa utilizzata, per una estrema farraginosità ed una inutile complessità e ridondanza. I testi normativi diventano sempre più difficili da interpretare, caratterizzati come sono da un continuo rinvio a fonti normative previgenti o ad altre fonti normative o regolamentari da emanare in un momento successivo e si caratterizzano per una sempre più articolata e complessa sovrapposizione di poteri da parte di una pluralità di Amministrazioni. Anche le richieste di privati finalizzate all’ottenimento di autorizzazioni amministrative molto semplici -si pensi alla banale ipotesi della apertura di un piccolo esercizio commerciale- rendono necessari pareri ed atti di una molteplicità di enti (Comune, A.S.L., Vigili del Fuoco, ecc.) che spesso si intrecciano e si contraddicono dilatando enormemente i tempi di risposta della Pubblica Amministrazione. Se ciò vale per le ipotesi più semplici, è agevole immaginare come il problema subisca una amplificazione intollerabile nelle ipotesi di procedimenti più complessi, quali possono essere quelli in materia urbanistica o edilizia o di appalti o concessioni. Appare evidente che l’esistenza di una legislazione come quella attuale influisce pesantemente sui tempi di risposta dell’Amministrazione, che spesso si arena nella scelta tra tante possibili interpretazioni altrettanto plausibili o, in linea teorica, sostenibili.

b) strettamente correlata alla causa appena descritta ve ne è poi un'altra, che è andata sempre più rafforzandosi negli ultimi anni -che potrebbe definirsi quale profilo soggettivo dell’inerzia della P.A.- correlata alla disciplina della responsabilità personale dei pubblici dipendenti e funzionari, sia sotto il profilo penale, che sotto quello contabile.

L’aumento abnorme di indagini sulla Pubblica Amministrazione da parte delle Procure della Repubblica o della Corte dei Conti induce assai spesso gli organi dell’Amministrazione a ritrovarsi nella classica situazione tra l’incudine ed il martello, atteso che dalla eventuale adozione di un provvedimento satisfattivo della richiesta avanzata dal privato potrebbero derivare conseguenze penalmente o contabilmente rilevanti. A quel punto, l’inerzia diviene lo strumento attraverso il quale il dipendente cerca di sottrarsi al rischio di un’indagine da parte dell’Autorità Giudiziaria (non si dimentichi che ai sensi dell’art. 28 della Costituzione ogni pubblico dipendente è personalmente responsabile).

c) vi è poi un terzo elemento da non sottovalutare (che potrebbe definirsi sempre di carattere oggettivo) costituito dalle ormai sempre più ampie oscillazioni degli orientamenti giurisprudenziali in materia. Si tratta di una concausa strettamente correlata a quella della farraginosità e complessità della legislazione vigente, sempre più spesso interpretata in modo assai mutevole dalla giurisprudenza  -in particolare quella amministrativa- che modifica continuamente e spesso repentinamente i propri indirizzi giurisprudenziali così ingenerando un ulteriore elemento di incertezza negli organi dell’Amministrazione tenuti a provvedere ed incentivando in tal modo ancor più atteggiamenti inerti al fine di evitare, finché possibile, l’adozione di atti o provvedimenti suscettibili di essere ritenuti o giudicati illegittimi. Peraltro, specie negli ultimi anni, la giurisprudenza ha ulteriormente contribuito all’espandersi delle ipotesi di inerzia della P.A., considerando ordinatori o sollecitatori termini per provvedere che nella legislazione erano invece più o meno chiaramente individuati come perentori. È evidente che tale trasformazione in via interpretativa dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi da perentori a meramente ordinatori o sollecitatori ha contribuito in modo notevole al rallentamento dei tempi di azione dell’Amministrazione, spesso dilatandoli ad libitum con conseguente totale incertezza sui tempi e sulle modalità di conclusione dei procedimenti amministrativi. È sufficiente la mera lettura della stampa quotidiana per rilevare l’attuale gravità del fenomeno. Si pensi, ad esempio, che oggi in Italia sono ancora pendenti centinaia di migliaia di procedimenti che dovrebbero provvedere sulle istanze di condono edilizio presentate nell’ormai lontanissimo 1987. Da oltre trent’anni, in sostanza, centinaia di migliaia di cittadini ancora non conoscono la sorte giuridica di un manufatto edilizio da loro costruito decenni prima e se lo stesso debba ritenersi destinato all’abbattimento o meno o possa costituire oggetto di compravendita sul libero mercato.

Il ruolo (negativo) giocato dalla giurisprudenza negli ultimi decenni, inoltre, è ulteriormente evidenziato da quegli orientamenti giurisprudenziali che negli ultimi tempi hanno ampliato e diversificato la figura del mero silenzio della PA sulle istanze dei privati qualificandolo, ad esempio, in termini di silenzio-inadempimento, silenzio-rifiuto, silenzio-rigetto, silenzio-assenso. Tale distinzione quasi bizantina all’interno di una categoria (quella del silenzio) che dovrebbe essere unitaria o, al massimo, bipartita, non può che comportare ulteriore confusione e moltiplicazione del contenzioso amministrativo.

La situazione venutasi a determinare ha, inoltre, una particolare incidenza sullo sviluppo economico del Paese, atteso che la pervasiva influenza dell’attività amministrativa sull’imprenditoria e sull’economia in generale non può non tradursi in un rallentamento dello sviluppo economico sino a condurlo, in molti casi, a situazioni di vero e proprio stallo che, peraltro, sono sicuramente incompatibili con il modello di pubblica amministrazione delineato nell’art. 97 della Costituzione ed in particolare con i principi di buon andamento ed efficienza in esso codificati.

Appare evidente che una situazione come quella delineata non consente una corretta ripresa dello sviluppo economico se non ponendo in essere opportuni strumenti di correzione del sistema che siano in grado di influire sulle cause di inefficienza che sono state individuate.

In proposito, al fine di accelerare l’azione dell’Amministrazione occorrerebbe anzitutto rimuovere le cause di incertezza legate alla bulimia legislativa degli ultimi anni ed alla tecnica legislativa sempre più degradata che ha caratterizzato le fonti del nostro ordinamento.

I rimedi proponibili potrebbero essere assai semplici ma suscettibili di un notevole impatto ove utilizzati correttamente.

Si allude anzitutto alla necessità di una semplificazione delle fonti normative, da attuarsi sia mediante una meticolosa abrogazione di norme ormai obsolete, sia attraverso il ritorno ad una forma di codificazione nelle varie materie, mediante la approvazione di testi unici che racchiudano al loro interno tutte le norme relative alle diverse procedure, escludendo la necessità di complicati rinvii ad altre fonti normative “esterne”.

Un ulteriore rimedio, anche questo semplice ma efficace, potrebbe essere costituito dalla riforma dell’istituto del silenzio della pubblica amministrazione, magari con l’introduzione di una figura generalizzata di silenzio-assenso sulle istanze dei privati entro termini ragionevolmente brevi, in modo da costringere l’Amministrazione a concludere rapidamente il procedimento se non vuole che il provvedimento richiesto si concretizzi automaticamente allo scadere del termine.

Si tratta, come è agevole osservare, di rimedi estremamente semplici e facilmente attivabili ma che potrebbero risultare estremamente utili per una ripresa dello sviluppo economico del Paese.

 

rodioRaffaele Guido Rodio

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Bari