Europa come "idea" e come "progetto". Verso un nuovo modello di transizione - A. Febbrajo

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bandieraeuropa2Premessa

l’Europa, dal punto di vista di chi si trova all’interno dell’Unione, sembra non avere più né un’idea né un progetto. Risulta  infatti largamente diffusa l’opinione  che si sia gradualmente verificata, negli anni della espansione, un rilevante depauperamento di quella definizione minimale dei contenuti che dovrebbe essere in entrambi i casi richiesta. Va ricordato, comunque, che è proprio grazie a  tale indeterminatezza che  l’idea e il progetto di Europa, benché avvertiti come punti di riferimento  più potenziali che effettivi, sono riusciti a mantenere  una notevole forza di attrazione “virtuale” e “simbolica” al riparo da conflitti strategici e ideologici. 

Se i padri fondatori di quella che sarebbe diventata l’Unione europea sapevano parlare un linguaggio comune, utilizzando una serie di punti di riferimento condivisi nei vari paesi soprattutto, ma non solo,  da una intellighenzia elitaria e consapevole, l’ idea e il  progetto di Europa si sono col tempo  gradualmente diluiti in una prassi sostenuta da una retorica alquanto vaga e imprecisa, destinata a trovare di volta in volta il suo futuro nei singoli processi decisionali, senza dover sottostare ai vincoli derivanti da una prefissata  e ampia progettazione. 

Le sempre più numerose ed evidenti prove di disaffezione nei confronti dell’Europa, che caratterizzano la situazione presente, non sembrano insomma  essere rivolte ad una idea o ad un progetto di Europa, ma semmai ad una sua mancanza. Da tempo l’Unione ha gradualmente preferito eclissare o porre in secondo piano il problema della definizione di una idea o di un progetto di Europa nella convinzione che una operazione siffatta potesse essere occasione di conflitti teorici e di paralisi per la prassi. Tale  strategia elusiva, da tempo perseguita in termini ideali e progettuali, pur avendo avuto in passato il merito di consentire all’Unione di cambiare ripetutamente  passo e direzione di marcia, tende peraltro ad apparire  inadeguata in situazioni, come l’attuale, caratterizzate da un sempre più diffuso pessimismo e da una crescente frammentazione. Può quindi ritenersi che sia giunto il momento di riprendere  un rinnovato  sforzo di concretizzazione dell’idea e del progetto di Europa, sforzo che, a guardar bene,  si presenta, se possibile,  come ancor più arduo che in passato, ma anche come non più eludibile. Nel seguito cercherò di individuare alcune delle ragioni che, nella situazione attuale, mostrano i limiti di una “strategia della imprecisione”, e consigliano una ripresa del difficile tentativo di definire l’idea e il progetto di Europa (1).

 

Le due Europe

Se si guarda alle origini dell’Unione europea nel secondo dopoguerra ci si avvede che l’ottica dei padri fondatori, anche in condizioni non più ripetibili di entusiasmo per l’idea e il progetto europei,  privilegiava apertamente il poco da fare al molto che era possibile all’epoca immaginare, e cercava di mantenere rigorosamente distinti i due livelli facendo attenzione che un loro corto circuito impedisse di fare quello che si poteva concretamente fare nell’immediato. Questo non ha escluso che gli architetti dell’ Europa cercassero, negli anni cinquanta e sessanta, di delineare, o quanto meno di porre al centro dell’attenzione, una idea e un progetto europei. Ben presto, tuttavia, essi  si sono resi conto che  era più opportuno privilegiare una politica dei piccoli passi, volta a procedere lungo linee di minore resistenza, se si voleva mantenere in vita, e non ostacolare con inutili divisioni interne, un movimento di integrazione europea che già allora appariva lungo e difficile. 

Nel solco di una impostazione  liberista largamente  condivisa, e di un diffuso scetticismo verso un’ottica eccessivamente programmatoria, si è  così fatto strada un atteggiamento analogo a quello condiviso da tanti veri architetti, dotati di profondo senso della storia oltre che di senso estetico. Per essi  le piazze più belle non sono quelle nate  dalla fantasia  di un solo ideatore, pur geniale, ma sono quelle nelle quali il succedersi delle generazioni lascia tracce capaci di integrare il progetto originario con elementi che lo rendono più eclettico e duraturo, sottraendolo all’influenza di questa o quella moda e collegandolo così ad una  visione più ampia e composita (2). Gli architetti della nuova Europa, consci dei propri compiti, ma anche dei propri limiti, hanno probabilmente ritenuto, in modo analogo,  che non fosse possibile ignorare la Storia, ma occorresse lasciare ad essa, fin dall’inizio, ampi margini di intervento in quanto la capacità di prendere la penna e di cambiare forma e destinazione del progetto originario non poteva comunque esserle sottratta. 

Tutto questo ha portato, come si è visto,  a sostituire gradualmente l’”idea” di Europa con una “retorica” capace di valutare positivamente ciò che in qualche misura risultava catalogabile come “europeo”, mentre il “progetto” di Europa veniva sostituito da un “processo” che, in quanto tale, era destinato a un esito incerto. Questa strategia  matura, applicata ad una fase che può ancora per molti versi dirsi di transizione, comporta una serie di conseguenze paradossali che, in realtà, sembrano spie di possibilità di contraddizione all’interno del circuito retorica-processo-retorica. 

Una prima conseguenza, per qualche verso, almeno in apparenza, paradossale, è che in Europa, viene ormai generalmente accettato come pacifico che proprio lo Stato che potrebbe essere storicamente   considerato come la quintessenza di una confluenza felicemente riuscita di culture europee, la Svizzera, non faccia parte, né intenda far parte, del processo di integrazione europea. Ciò in effetti non stupisce se si considera che il processo di europeizzazione dell’Europa, perseguito dall’Unione europea, volendo restare per molti versi virtuale, non può inglobare, senza cambiare profondamente la propria natura, una sua realizzazione compiuta. Una ulteriore conseguenza è che l’Unione europea, nonostante gli indubbi progressi verso una maggiore armonizzazione compiuti in innumerevoli settori,  continua ad essere percepita come qualcosa che idealmente presenta una  maggiore unità  di quella raggiunta dalle sue forme istituzionalizzate. In altri termini, sembra diffuso il sospetto che la costituzione materiale dell’Europa sia più avanzata rispetto ai tentativi di costituzione formale che sono stati fin qui elaborati dalla cultura giuridica e politica ufficiale. Una terza conseguenza è che, proprio l’avere evitato di utilizzare, per le decisioni più rilevanti degli organi dell’Unione europea, quegli elementari meccanismi democratici che lasciano alla maggioranza la parola decisiva, sostituendoli con trattative di vertice complesse e difficilmente comprensibili, ha finito non già per rafforzare la fiducia e il rispetto verso le decisioni così faticosamente raggiunte,  ma per renderle spesso incomprensibili e non difendibili in modo consapevole, convinto e convincente. Queste conseguenze problematiche mostrano che il reciproco rafforzamento di retorica e processo può talora giungere a girare a vuoto, sollevando questioni difficilmente risolvibili che lo fanno apparire non più un sostegno, ma un ostacolo nell’attuale fase dello sviluppo. 

Se la più volte sottolineata carenza di una chiara idea e di un chiaro progetto di Europa porta a interpretare la presente fase dell’Unione come una transizione “matura”, non può essere ignorata né sottovalutata l’altra transizione, che interessa specificamente i paesi entrati nell’Unione europea, dopo un lungo periodo di permanenza nell’area di influenza della Unione sovietica iniziato anch’esso nel secondo dopoguerra. In questo caso la transizione sembra colmabile gradualmente attraverso un percorso, di avvicinamento formale al nostro sistema giuridico,  politico, economico, piuttosto che di allontanamento sostanziale  dal sistema precedente, che, pur con le peculiarità relative ai singoli contesti, risulta minuziosamente contrassegnato da innumerevoli disposizioni settoriali. I nuovi membri dell’Unione europea hanno quindi dovuto procedere speditamente ad adeguamenti costituzionali profondi, data la atipicità, se non addirittura la incompatibilità, che i  sistemi giuridici da essi adottati fino a poco tempo fa  mostravano nei confronti dei requisiti di democraticità ormai , almeno formalmente, consolidati nel resto dell’Europa. Tuttavia, una ricostruzione semplicisticamente evolutiva e lineare dei processi in atto non appare peraltro sostenibile (3). La compresenza di tendenze  che possono essere di segno contraddittorio fa sì che le norme debbano necessariamente essere in grado di apprendere dai fatti oltre che di imporsi sui fatti sia perché il trasferimento di modelli da un contesto all’altro non può essere visto in modo parcellizzato, ed è quindi non delimitabile rigidamente l’ambito di interdipendenza di una singola norma, sia perché la capacità di recepire è strettamente collegata con la capacità di reinterpretare (4). 

Si può dire, pertanto,  che, per molti versi, le due transizioni indicate sono speculari. Nel seguito  si eviterà di contrapporre le “due Europe”, sia perché le due transizioni sembrano compatibili e anzi destinate a sorreggersi vicendevolmente, sia perché la situazione attuale offre molti spunti di riflessione che possono toccare trasversalmente vecchi e nuovi membri dell’Unione. Da un lato la transizione dei paesi già consolidati nell’ambito della Unione europea porta verso una fase della evoluzione istituzionale caratterizzata da un impallidimento dei fini, almeno di quelli di lungo termine, e dalla emersione di modelli di decisione basati su processi di selezione di possibilità minuziosamente organizzati, e su una retorica capace di raggiungere elevati livelli di generalizzazione grazie ai quali può essere compatibile con le decisioni più diverse. D’altro lato la transizione dei nuovi membri dell’Unione europea si riferisce a una fase della evoluzione istituzionale che può dirsi ancora iniziale, ed è quindi caratterizzata  da un approccio che vede in primo piano la emersione di fini e valori e, solo in chiave compensativa, un ricorso ridotto alla proceduralizzazione delle decisioni e a una retorica ufficiale che, lungi dall’essere generica, mostra grande sensibilità per i contenuti. 

I problemi  relativi alle due transizioni presentano vari aspetti comuni.Da un punto di vista storico c’è anzitutto da notare  che la memoria collettiva che costituisce la base culturale delle riforme costituzionali democratiche dei vari paesi, soprattutto nel caso in cui queste, come spesso avviene,  siano prodotte da avvenimenti esterni (guerre perdute, collasso di una potenza dominante), conosce un andamento contrassegnato non solo da punti di non ritorno, ma anche dal multiforme intreccio di strati più profondi della memoria collettiva, fortunosamente sopravvissuti a lunghi condizionamenti interni,  con strati più superficiali, aperti a condizionamenti provenienti dall’esterno. Questo vale sia per gli aspetti tradizionali delle culture nazionali dei paesi fondatori dell’Unione, sia per le anticipazioni democratiche risalenti alla fase  pre-comunista dei paesi dell’Europa centrale.  Relativamente a tali paesi  può osservarsi che la stratificazione delle culture ufficiali succedutesi negli ultimi decenni viene percepita in modo tanto complesso che l’intento originario di regolamentare la transizione procedendo alla epurazione della classe politico- amministrativa che aveva collaborato con il precedente regime, è stato affrontato, nei vari paesi interessati, in modi profondamente diversi,  riconoscendo che la discontinuità giuridico-economico-politica non era del tutto insanabile, e che le culture richieste per il loro funzionamento non erano, né potevano essere, monodimensionali.

Da un punto di vista sostanziale c’è inoltre da osservare che il principio della sovranità ridotta dei paesi membri comporta problemi che sono comuni a tutti i paesi dell’Unione, anche se da questi possono essere variamente affrontati e gestiti, con conseguenze talora paradossali. L’obbligo, ad esempio, di abbattere entro un  certo numero di  anni certe percentuali di indebitamento, traducendosi nella forma di veri e propri piani pluriennali  che impongono ai paesi membri sforzi, molto pesanti e stringenti, di conduzione e di controllo del sistema economico, possono trovare disponibilità all’adeguamento in tutti i Paesi dell’Unione, ma una mentalità già predisposta in tal senso, e forse anche una insofferenza maggiore, proprio nei paesi ex-comunisti. Va inoltre ricordato che diversi atteggiamenti possono registrarsi in contesti diversi nei confronti di istituzioni analoghe. Un istituto come la Corte costituzionale, che in Italia viene generalmente riguardato quale supremo strumento di garanzia della legislazione nell’interesse dei cittadini, può in altri paesi essere considerato come un  elemento potenzialmente in grado di stravolgere una legislazione approvata da un parlamento eletto, e quindi di sicuro gradimento popolare (5). 

Da un punto di vista sociale occorre infine osservare che non esiste ancora una opinione pubblica europea che tenga conto di un comune criterio di rilevanza applicabile nei vari paesi dell’Unione. Il risultato è che anche avvenimenti di grande importanza politico-istituzionale  incontrano difficoltà a superare i confini interni se riguardano  un certo Stato, mentre avvenimenti di gran lunga meno rilevanti sul piano politico istituzionale possono circolare con grande risonanza se riguardano un altro Stato. E’, comunque, appena il caso di osservare che la questione interessa non solo i paesi di più recente ingresso nella Unione, ma anche quelli di più consolidata appartenenza, essendo condizionata da un articolato quadro di orientamenti che supera tale divisione per tenere conto dei maggiori o minori legami che ogni paese può avere con certi aspetti della vita di altri paesi, in un quadro di affinità che si presenta come assai frastagliato e diversificato (6).

 

febbrajoAlberto Febbrajo

professore emerito di sociologia del diritto

già rettore Università di Macerata

 


NOTE

Riprendo in questo articolo alcuni punti più ampiamente sviluppati nel contributo ‘Europa come “idea” e come “progetto”  o come “retorica” e “processo”? Verso un nuovo modello di transizione’, pubblicato in C. Mongardini (ed.), L’Europa come idea e come progetto, Bulzoni 2009.

(1) Fra le tante possibili letture dell’avventura dell’Unione europea, ancora ben lontana dall’essere conclusa, ho privilegiato quella che la considera una operazione potenzialmente rischiosa relativamente ai contenuti, ai metodi, agli effetti, e come tale,  tenuta ad assorbire i rischi relativi ad almeno uno di tali ambiti. Per una proposta generale relativa alla teoria del rischio, particolarmente rilevante in questo contesto  N.Luhmann, Soziologie des Risikos, Berlin 1991.

(2) Cfr. M. Tafuri, Teoria e storia dell’architettura, Bari 1968.

(3) Sulla transizione dei paesi dell’Europa centrale si è rapidamente formata una vasta bibliografia. Cfr. ad esempio: J.Zielonka, A.Pravda (eds.), Democratic Consolidation in Eastern Europe, Oxford, 2001; M.D. Kennedy, Cultural Formations of Post-communism, Minneapolis-London 2002; N, Calhoun, Dilemmas of Justice in Eastern Europe’s Democratic Transitions, New York, 2005; M.A. Vachudova, Europe Undivided: Democracy, Leverage and Integration after Communism, 2005; A. Febbrajo e W. Sadurski (eds.), Central and Eastern Europe after Transition. Towards a New Socio-legal Semantics,  Ashgate, 2010.

(4) Sul concetto, centrale per questa problematica, del “radicamento” del diritto cfr. D. Nelken, Riflessioni intorno al radicamento di un sistema penale, in A. Febbrajo, A. La Spina, M . Raiteri (eds.) , Culture giuridiche e politiche pubbliche in Italia, pp. 447-482, Milano 2006.

(5) Cfr. W.Sadurski (ed.), Constitutional Justice. East and West: Democratic Legitimacy and Constitional Courts in Post-Communist Europe, The Hague  2002; A. Febbrajo e G. Corsi (eds.), Sociology of Constituions. A Paradoxical Perspective, Routledge 2016

(6) Sul tema,  in particolare sulla difficoltà di definire il concetto di democrazia, ha svolto importanti riflessioni G. Sartori. Cfr. di questo autore Democrazia: cosa è, Milano 2006.