Analisi tecnico/economica dei condoni edilizi in Italia - L. Guido

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condonoedilizioIn Italia solo a partire dal periodo tra le due guerre mondiali, soprattutto in età fascista, vennero introdotte le prime leggi organiche di respiro nazionale relative alla pianificazione urbanistica e alla tutela del territorio.

Tuttavia fu soprattutto dal secondo dopoguerra che esplose la necessità abitativa italiana, sia per la popolazione in rapido aumento, che per la necessità di spostamento delle classi meno abbienti alla ricerca del lavoro.

Negli anni 1950 abbiamo avuto pertanto grossi fenomeni edificatori nelle periferie e nelle prime cerchie delle grandi città soprattutto al centro/nord, ma anche in territori più decentrati e più meridionali che offrivano comunque opportunità lavorative. In quegli anni il fenomeno dell’abusivismo investì tutte le regioni italiane in misura equiparabile.

Successivamente, a partire dagli anni 1960 il fenomeno incrementò nei numeri soprattutto al sud, per via del lassismo degli organi di controllo del territorio che, col criterio di andare incontro ad un’esigenza vera, permisero costruzioni del tutto abusive anche in aree pericolose o vietate.

Dagli anni 1970 poi a ciò si aggiunse la frenesia del mercato immobiliare, anche dovuta alla inflazione a due cifre che spingeva la classe media a investire nel mattone, che portò il comparto industriale delle costruzioni a consumare moltissimo territorio e ad utilizzare anche territorio agricolo e perfino demaniale (cioè di proprietà dello Stato).

Si moltiplicarono costruzioni in aree protette, in vicinanza delle spiagge, in zone a rischio idrogeologico o vulcanologico, in aree con vincolo archeologico o paesaggistico, eccetera. Ma una buona parte degli abusi consistevano nella costruzione in assenza di qualsivoglia autorizzazione (allora chiamata concessione edilizia), non perché non fosse autorizzabile, ma semplicemente per non pagare gli oneri comunali di costruzione, dal peso rilevante nella economia della costruzione soprattutto di edifici popolari.

Dobbiamo allora qui distinguere il concetto di sanatoria edilizia da quello di condono edilizio.

La prima permette al proprietario di un edificio costruito in assenza di autorizzazione, ma dove la costruzione sarebbe stata possibile, di regolarizzare il tutto predisponendo di fatto le medesime documentazioni e pagando gli stessi oneri che avrebbe dovuto depositare e pagare al Comune preventivamente; con una sanzione economica aggiuntiva per il tardivo ravvedimento.

Il secondo permette di sanare in maniera tombale, amministrativamente e penalmente, una costruzione che in quel luogo non avrebbe mai potuto essere edificata.

I due provvedimenti sono molto differenti per portata e sicurezza del patrimonio edilizio nazionale, oltre che per la tutela di aree territoriali di pregio. Purtroppo tra le due situazioni c’è stata molta confusione e qualche voluta sovrapposizione, tanto che i due termini si tendono a confondere nel linguaggio comune.

In Italia abbiamo avuto tre condoni edilizi. Trascureremo nell’analisi che segue la miriade di leggi e leggine ricomprendenti piccoli e parziali condoni riguardanti specifiche situazioni soprattutto locali, che pure ci sono stati, ed analizzeremo le conseguenze di questi tre grandi provvedimenti.

Il primo provvedimento organico sul patrimonio edilizio fu quello del Governo Craxi nel 1985. Nato come una sanatoria, divenne in molti casi un vero e proprio condono perché non vi fu da parte della Pubblica Amministrazione la volontà e/o la possibilità di contestare abusi insanabili nelle pratiche presentate. Fu spiegato dal Presidente Craxi all’epoca, che tale provvedimento avrebbe portato al Paese contemporaneamente tre benefici: da una parte sanare situazioni edificatorie comunque già presenti sul nostro territorio e dovute alle necessità abitative del passato; edifici di fatto non abbattibili per ragioni di emergenza abitativa. Mettere un punto fermo, dopo il quale l’applicazione delle leggi riferibili ai Piani Regolatori Generali dei territori sarebbe stata finalmente attuata puntualmente, utilizzando le risorse tecniche liberate dai contenziosi sanati per le azioni di controllo del territorio. E per ultimo, avrebbe portato nelle casse dello Stato ingenti somme di denaro. Ma come impattò questo provvedimento sulla realtà italiana?

Recuperando i dati disponibili ad esempio dal Cresme (centro studi sul mondo dell’edilizia), possiamo notare che il risalto pubblico del provvedimento portò ad una impennata delle costruzioni abusive: si è stimato a posteriori che furono almeno 200.000 gli edifici abusivi realizzati nel solo biennio 1983-84. Sia perché il provvedimento era stato paventato già da qualche anno, e ciò ha favorito nuove costruzioni nella speranza di poterle poi sanare; sia perché, nonostante la legge prevedesse effettivamente la possibilità di sanare solo gli edifici costruiti anteriormente al 1 ottobre 1983, quindi circa due anni prima della entrata in vigore della legge stessa, il controllo del territorio non era affatto puntuale e chiunque avesse in animo di costruire un edificio lo fece, dichiarando poi che fosse già presente alla data prevista, senza temere una smentita. Ovviamente gli uffici della Pubblica Amministrazione non erano preparati a ricevere ed esaminare una enorme quantità di pratiche di condono, quindi la possibilità di diniego fu subito esercitata solo per un numero minoritario di casi, quelli più gravi. Pensiamo che ancora oggi abbiamo dei contenziosi in corso su queste pratiche che sono state lasciate dormienti, dopo oltre trent’anni. Quanto incassò lo Stato da questa operazione in oneri e sanzioni? Circa 3,3 miliardi di euro attualizzati, circa il 60% di quanto previsto.

Il secondo condono edilizio fu promulgato nel 1994, dal primo Governo Berlusconi. Le regole tecniche non furono nei fatti molto differenti da quelle del condono precedente e si assistette alla medesima accelerazione nella costruzione di case abusive, dichiarandole preesistenti alla data ultima fissata, anche se non era vero.

In questo caso lo Stato incassò la cifra di 5,2 miliardi di euro attualizzati; pari al 70% del gettito previsto. Ci si potrebbe chiedere come sia stato possibile che, nei nove anni intercorrenti tra il primo ed il secondo condono, le case abusive fossero ancora così tante da dare addirittura un gettito superiore al secondo rispetto al primo.

Pur nell’aumento inflazionale dei valori economici, il motivo è semplicemente quello già detto: capita l’antifona gli italiani, soprattutto del centro/sud, si dettero alla costruzione di edifici abusivi senza temere troppo l’intervento dello Stato in termini di contestazioni ed abbattimenti, in attesa di un condono successivo.

Il terzo condono fu proposto dal secondo Governo Berlusconi nel 2003. In realtà le maglie della sanabilità degli edifici furono un poco ristrette, ma assistemmo ancora una volta alla medesima situazione. Il gettito del provvedimento fu addirittura di 7 miliardi di euro attualizzati, pari però al 35% del gettito previsto. La riduzione consistente del gettito realizzato rispetto a quello previsto riteniamo fosse dovuto, non ai numeri delle “nuove” casa abusive, ma alla decisione di molti trasgressori di non sanare nemmeno per risparmiare il denaro, posticipando la spesa eventualmente ad un condono futuro. Oppure di pagare solo la prima rata per incardinare la procedura, senza pagare l’intera cifra dovuta.

In fin dei conti sappia il lettore che tra l’anno 1992 e l’anno 1997 furono costruite circa 700.000 case abusive.

In tutti questi anni va detto, per completare il quadro, che l’abbattimento delle case abusive non sanate o per le quali il condono fu rigettato perché non rientrante nelle fattispecie sanabili, è stato di circa 5.000 edifici in tutta Italia, a fronte di circa 50.000 ordinanze di abbattimento mai eseguite. Parliamo quindi solo delle costruzioni realizzate direttamente sulle battigie, in parchi archeologici, zone con vincoli monumentali/paesaggistici di enorme importanza, eccetera; in situazioni comunque molto particolari.

Analizziamo ora l’impatto economico di questi condoni per le casse dello Stato. Perché una volta dichiarate regolari le costruzioni ex-abusive, lo Stato e gli Enti locali hanno assunto l’obbligo di ottemperare a tutte le incombenze di urbanizzazione e salvaguardia dovute, e a cercare quantomeno di porre in sicurezza idrogeologica ed igienica le aree edificate.

Quindi intendiamo opere di realizzazione di strade di collegamento con la rete esistente, mezzi pubblici, bonifiche ambientali, messa in sicurezza di fiumi e torrenti in aree difficili, alloggiamenti di servizi come gas, energia elettrica, fognature, oltre ad oneri sociali come asili, scuole, sedi pubbliche, presidi sanitari, ecc. E’ ovviamente difficile stimare questi costi dal 1985 a tutto lo strascico dell’ultimo provvedimento del 2003, che si confondono con quelli relativi alle nuove aree di espansione abitativa ed industriale create dai Piani Regolatori Generali (successivamente Piani di Governo del Territorio) regolarmente approvati. Ma è certo che una urbanizzazione pianificata e correttamente gestita avrebbe prodotto a parità di popolazione “accasata” dei costi minori. Su tale surplus di costi le fonti sono molto variabili, ma possiamo ragionevolmente ipotizzare che il territorio urbanizzato in condizioni “di condono” sia stato pari a circa 70.000 ettari, ad un costo superiore del 30% rispetto al costo standard, che è di circa 800.000 €/ettaro. Ne ricaviamo un surplus di costo pari a 16,8 miliardi di euro. Cioè lo Stato sarebbe andato in negativo di circa 1,3 miliardi di euro rispetto agli oneri e sanzioni incassati.

Vi è tuttavia anche un aspetto positivo di cui tenere conto. Nelle pratiche di condono è sempre stato necessario accatastare l’immobile, quindi lo Stato ne ha ricavato un indubbio vantaggio in termini di conoscenza del territorio e di tassazione sulla proprietà privata. In fin dei conti l’impatto economico si potrebbe considerare praticamente in pareggio; resta il problema del decadimento della credibilità istituzionale di uno Stato che è costretto a condonare costruzioni abusive per mancanza di controllo del territorio, ma questo è un dato essenzialmente politico.


lucaguidoLuca Guido

ingegnere

consulente del Tribunale di Milano