La legge e la giurisprudenza creativa della Corte dei Conti - G. Valditara

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professore1Il principio di sovranità popolare cosi come scolpito dall'art. 1 della nostra Costituzione presuppone che la magistratura rispetti e applichi la legge, e non si sostituisca al legislatore. Ciò che sta avvenendo da qualche mese a questa parte con la vicenda delle consulenze dei professori universitari a tempo pieno e le sentenze della Corte dei Conti sembra creare un vulnus grave al principio democratico. La vicenda si inserisce in un articolato percorso di riforma del sistema universitario attuato a suo tempo dalla legge 240/2010.

Qualche precisazione di contesto. Quarant'anni fa un professore universitario guadagnava più di un magistrato, oggi un presidente di sezione delle Magistrature superiori arriva a percepire 240.000 euro lordi l'anno, un professore a fine carriera, dopo i tagli agli stipendi degli ultimi otto anni, non supera i 4.900 euro netti. Rivendicando l'autonomia della magistratura, i magistrati sono stati gli unici pubblici dipendenti a cui non sono stati bloccati gli scatti stipendiali, che sono fra l'altro rimasti automatici senza alcuna valutazione sulla efficienza del lavoro svolto. Parallelamente, i professori universitari hanno subito un pesante blocco degli scatti, con un peggioramento complessivo di status giuridico e retribuzione, che non è assolutamente competitiva con quella percepita in altri Paesi occidentali.

La legge 240/2010 ha introdotto una vera svolta nella università. Per la prima volta gli scatti di stipendio sono stati legati alla valutazione dei risultati raggiunti. La competenza sui provvedimenti disciplinari è stata tolta al Cun, organo di giurisdizione domestica, eletto cioè dai professori, per essere affidato ai Consigli di amministrazione delle università, composti in modo significativo da non professori e da componenti esterni. Nel contempo si sono liberalizzate le consulenze esterne, pur continuandosi a vietare per chi non sia a tempo definito l'esercizio di attività libero professionale, vale a dire quella attività che richiede l'iscrizione ad un albo professionale, ovvero una attività professionale abituale, svolta cioè, come si evince dalla legge sull’ordinamento forense proprio con riguardo alle consulenze, "in modo continuativo, sistematico, organizzato”.

I risultati raggiunti dall'università italiana sono sotto gli occhi di tutti. La produttività scientifica dei ricercatori italiani è doppia rispetto a quella dei colleghi tedeschi e francesi. Per produttività scientifica l'Italia è salita negli ultimi anni al settimo posto al mondo, poco sotto il Giappone e sopra l'Olanda. Ciò è tanto più significativo se si fanno raffronti con i finanziamenti. Il Fondo di Finanziamento Ordinario era di 7.119 milioni nel 2007, nel 2017 di soli 6.982 milioni di euro. Il Fondo per l’Università tedesco ammonta a 26 miliardi. La Germania ha stanziato 10 miliardi in 10 anni per l’università: nel solo quinquennio 2008/2013 la spesa tedesca per l’università è salita del 23%, in Italia è scesa. La sola università di Pechino ha un fondo di 7 miliardi di dollari, pari quasi al fondo di tutte le università italiane.

La liberalizzazione delle consulenze fa dunque parte di un preciso, più ampio disegno di motivazione e di responsabilizzazione della figura docente. La Corte dei Conti con diverse e talora contraddittorie sentenze ha invece ritenuto che: 1) le consulenze ammesse sarebbero della stessa natura delle collaborazioni scientifiche, e dunque non potrebbero consistere in risoluzione di casi concreti; 2) non potrebbero superare l'ammontare di 5.000 euro. Questa ultima conclusione appare alquanto astrusa e del tutto arbitraria sia perché la legge non contiene alcun limite economico, e anzi usa una espressione volutamente generica: "anche con retribuzione"; sia perché i riferimenti legislativi utilizzati nella specie dalla Corte emiliana esplicitamente riconoscono il carattere di prestazione occasionale -ammessa nel caso di specie dalla Corte- anche laddove superi il compenso di euro 5.000.

Quanto alla prima conclusione essa appare del tutto ingiustificata per diversi motivi.

La legge parla chiaro: i professori "fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, attività di collaborazione scientifica e di consulenza". È evidente che la legge autorizza le consulenze anche quelle non di carattere scientifico. In caso contrario si sarebbe scritto: “attività di collaborazione e di consulenza scientifica”, come si ritrova nella frase successiva: “attività di comunicazione e divulgazione scientifica”. L’articolo 12 delle preleggi, nel caso di interpretazione dubbia (e qui non lo è), invita a far riferimento alla volontà del legislatore. E anche qui il legislatore è stato chiarissimo individuando le consulenze fra le attività che si sono intese liberalizzare. Se così non fosse si creerebbe oltretutto una ancor più ingiustificata (e costituzionalmente illegittima) disparità rispetto ai professori di scuola che possono addirittura esercitare, pur in condizioni di tempo pieno, attività libero-professionali, ancora vietate ai docenti universitari di pari impegno. Il termine "consulenza" non specifica poi l'attività di collaborazione scientifica, come il successivo sintagma "attività pubblicistiche ed editoriali" non solo non vede le attività editoriali specificare e precisare quelle pubblicistiche, ma affianca due attività certamente distinte sia nel contenuto che nella forma quali sono lo scrivere articoli di qualsiasi genere su giornali e lo scrivere libri di natura scientifica ma anche divulgativa. Come indica il dizionario Treccani, l'attività di consulenza è di per sè naturalmente orientata a prestare consigli o pareri, così era del resto la consulenza fin dalle origini dell'università che oltre a formare i giovani risolveva problemi concreti innanzitutto di principi e imperatori.

Vi è inoltre una considerazione di sistema. In un ordinamento liberale come è certamente il nostro, e come la relazione di accompagnamento ribadisce, vige il principio per cui al privato è tutto consentito tranne ciò che sia esplicitamente vietato. Orbene, introdurre all'attività di consulenza, genericamente ammessa, limiti non posti dal legislatore sarebbe proprio di un ordinamento che vieta tutto tranne ciò che è espressamente consentito, un sistema tipico degli Stati totalitari.

Perché questa svolta nella legge 210? Perché in diversi Paesi europei, fra cui per esempio Germania e Austria (senza parlare del mondo anglosassone), non solo è pienamente ammessa l'attività esterna dei professori universitari, ma viene espressamente incoraggiata sia perché mette a disposizione della società competenze importanti, sia perché è intesa come un utile complemento alla formazione di un docente. In Europa il problema delle incompatibilità viene risolto più semplicemente nei rapporti fra docente e università, ed è spesso il frutto di una libera contrattazione.

In un sistema liberale ciò che si deve controllare sono i risultati. Il professore fa correttamente il suo lavoro? Ottiene buoni risultati? Bene, nel tempo restante faccia ciò che vuole. Il professore non pubblica, insegna male, non è presente agli esami o non è mai disponibile con gli studenti? Lo si sanzioni, al limite lo si licenzi. Ogni considerazione ingiustificatamente punitiva appartiene ad una mentalità tipica di un Paese in cui la produzione di ricchezza è vista ancora con sospetto, in cui sembra che sia vietato tutto tranne ciò che è espressamente consentito, in cui la certezza del diritto sembra sempre più in dubbio, in cui la sola esistenza di una partita Iva, semplice strumento fiscale necessario per non pagare il 71% di imposizione fiscale e previdenziale, diventa fonte di indagini della Guardia di Finanza, insomma un Paese "sottosviluppato".

Alla luce del riconoscimento da parte della legge 240 di un preciso diritto soggettivo, appare senz'altro censurabile una interpretazione che tenda a negarne l'esistenza. Questa giurisprudenza "creativa" è inoltre indice di un rapporto certamente malato fra diverse istituzioni dello Stato.


valditarasmallGiuseppe Valditara

Relatore al Senato della Legge 240/2010