Debito pubblico, crescita economica e affidabilità della politica - D. Peirone

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crescitaeconomicaDagli anni '70 il debito pubblico è aumentato più o meno costantemente nella maggior parte, se non in tutti, i paesi dell'OCSE come mai accaduto in tempo di pace. La progressiva tensione degli investitori, e il calo della loro fiducia, si riflette negli andamenti erratici dei premi di rischio sui titoli di stato e nel loro, invece, costante aumento nel tempo. Non sorprende, quindi, l’interesse degli economisti per provare a calcolare un “livello” del debito oltre il quale un paese potrebbe cessare di essere solvibile.

Quando il direttore scientifico di Logos mi ha chiesto se volevo scrivere un articolo sull’argomento, ho trovato questa richiesta una sfida molto interessante. Innanzitutto perché, nonostante mi sia formato come economista politico, oggi mi occupo di finanza e strategie d’impresa. Ho cambiato il mio ambito di ricerca principalmente perché non trovavo nella ricerca economica risposte ai problemi concreti della “realtà” economica, bensì modelli, sicuramente eleganti e sofisticati, ma privi di risposte concrete. Se si guardano i contributi della letteratura economica sul debito pubblico, probabilmente molti proveranno la stessa sensazione.

Modelli che stabiliscono in maniera “matematica” il livello del debito oltre il quale l’economia di un paese è a rischio perché diventa incapace di crescere (Reinhart e Rogoff 2010), vengono smentiti da altre ricerche (Herndon ed al. 2013) che ne contestano la metodologia quantitativa. Analisi con differenti dati danno differenti risultati, incertezze, discussioni (ben riassunte in Demertzis e Lehmann, 2017; Shahor, 2018; Panizza e Presbitero, 2013). Insomma, nessuna risposta concreta e definitiva, perché ben presto si è scoperto che la questione è più complicata dello stabilire un “livello ottimale di debito”.

La realtà è che non vi è alcuna prova conclusiva del fatto che un elevato debito pubblico si traduca automaticamente, sempre e in ogni economia, in una minore crescita, né che esista un rapporto debito/PIL “critico”, dopo il quale le performance economiche a medio termine peggiorano significativamente.

Tuttavia, come ben sanno gli studiosi di finanza d’impresa, livelli elevati di debito hanno il potenziale per destabilizzare un'azienda. Mi affido dunque al ragionamento che segue, valido per un business così come per uno Stato, e che infatti comincia ora ad essere utilizzato anche nella letteratura economica. Una variabile cruciale per gli investitori è l’affidabilità del management, ovvero, nel caso di uno stato sovrano, l'affidabilità della politica e la fiducia che essa ispira. Se guardiamo all’evoluzione del debito pubblico, vediamo che dagli anni ’90 gli investitori hanno cominciato a chiedere impegni credibili da parte dei governi a servire il loro debito. Quando il settore privato inizia a mettere in discussione la sostenibilità fiscale della politica macroeconomica di un paese, potrebbe rivalutare le sue decisioni di spesa, ritirando gli investimenti e il consumo, poiché si aspetta un livello più elevato di tassazione in futuro. L'ascesa della cosiddetta “austerità”, come imperativo politico per alcuni paesi debitori, va vista in questo contesto.

Proseguendo ad analizzare la questione del debito con un approccio “d’impresa”, ho esaminato molte “strategie” vincenti, ovvero politiche di riduzione e messa in sicurezza del debito pubblico. Credo che tre paesi presentino strategie particolarmente interessanti: Belgio, Israele e Ungheria. Un paese dell’area euro e due al di fuori. Tre economie diverse per peso della manifattura, storia e contesto politico. In tutti e tre i casi è avvenuta una riduzione consistente del debito pubblico, in maniera più decisa e duratura in Israele, più moderatamente in Belgio e Ungheria. La ragione per cui questi tre casi sono interessanti è che, nonostante le evidenti diversità che farebbero presupporre strategie completamente differenti, i percorsi per diminuire il peso del debito presentano diversi punti in comune.

Primo: in nessuno dei tre casi le politiche di riduzione del debito sono avvenute sulla base di spinte “ideologiche”, ma sono invece dovute ad approcci economici pragmatici, adottati dai responsabili politici. Ad un certo punto della loro storia, questi paesi si sono trovati in “stato di necessità” e per varie ragioni sono stati “costretti” ad adottare nuove strategie per i conti pubblici (STRATEGIE, ripeto, non provvedimenti di urgenza modificati poco dopo).

Secondo: collegato a quanto sopra, l’analisi dei tre casi mostra che i programmi fiscali che hanno più probabilità di stabilizzare i livelli del debito sono quelli che tagliano le spese piuttosto che aumentare le tasse. I primi fanno, appunto, parte di una strategia di medio-lungo periodo, mentre i secondi sono tipicamente provvedimenti per “tamponare le falle”, non risultando sostenibili nel lungo periodo.

Terzo: in tutti e tre i paesi, si è assistito ad una radicale riduzione del peso e del ruolo pubblico nell’economia, attraverso privatizzazioni e liberalizzazioni. Le privatizzazioni hanno contribuito a notevoli diminuzioni delle spese con conseguenti riduzioni dei deficit di bilancio. Le liberalizzazioni in tutti i casi hanno riguardato da un lato i mercati finanziari, contribuendo a far sì che questi ultimi fornissero ai cittadini delle possibilità di rendimento, in sostituzione di una parte della redistribuzione che veniva in precedenza fornita dallo stato. Dall’altro lato le liberalizzazioni hanno reso più flessibili i mercati dei fattori produttivi (lavoro e capitale), rendendo i sistemi economici più adattabili ai cambiamenti e all’innovazione.

Trasferire il compito di conseguire una crescita duratura dallo stato al settore privato significa ridurre il peso del governo nell'economia e aumentare la concorrenza nei mercati controllati dai grandi monopoli, favorendo la crescita. Nei tre i casi esaminati, la combinazione della riduzione delle spese con la liberalizzazione economica ha fatto sì che la discesa del debito sia stata accompagnata da una fase di crescita del PIL, che ha ulteriormente migliorato i conti e accresciuto la fiducia degli investitori.

Non vi è in questo articolo spazio sufficiente per analizzare nel dettaglio i provvedimenti specifici e la storia politica di ciascuno di questi paesi. Mi limiterò quindi ad alcuni cenni sintetici.

L’Ungheria si presentava con un rapporto debito/PIL superiore all’80% per tutti gli anni ’80 fino al 1995. Le riforme economiche dal 2011 ad oggi hanno fatto diminuire il rapporto al 73,6 % nel 2017. Aver ridotto in maniera consistente le spese dello stato e aver intrapreso una strategia credibile di sviluppo, ha fatto guadagnare all’Ungheria la fiducia degli investitori, consentendo anche l’utilizzo di fiscalità radicali come la flat tax. Le agenzie di rating sono passate da una valutazione “spazzatura” del debito ungherese ad un rating affidabile nel 2016 (Kowalczyk, 2017). Il paese presenta oggi una crescita economica, una dinamica del debito stabilizzata e un sistema produttivo liberalizzato, pronto ad accogliere gli investimenti necessari per la sua modernizzazione. È stato creato appositamente un Consiglio Nazionale per la Competitività, con l’obiettivo di coordinarsi con il settore privato per eliminare vincoli burocratici, attuare provvedimenti per aumentare la produttività e coordinarsi con le istituzioni della ricerca e con le università (Convergence Programme of Hungary 2017-2021). Sicuramente molto resta da fare, ma la situazione economica ungherese è decisamente migliore di dieci anni fa.

Il Belgio, che aveva un rapporto debito/PIL del 130% nel 1995, era arrivato ad un rapporto dell’87% nel 2007, attraverso una serie di riforme intraprese per consentire l’ingresso del paese nell’Euro rispettando i parametri previsti (Vanlaer ed al., 2016). Questa consistente diminuzione è stata accompagnata da anni di crescita economica e di miglioramento della competitività di una delle grandi economie manifatturiere d’Europa. Ciò ha consentito al Belgio di far fronte alla grave emergenza della crisi finanziaria del 2008, che ha costretto il governo ad investimenti enormi per salvare il sistema bancario belga dal collasso e ad altri interventi di emergenza. L’impatto della crisi ha portato ad una diminuzione della crescita economica in combinazione con il costo del servizio di del debito, facendo risalire il rapporto debito/PIL fino al 103 % nel 2017. In questi anni i deficit primari hanno giocato un ruolo minore nell'aumento del debito. Attualmente la dinamica appare stabile e l’economia manda segnali di ripresa (EU Commission Report on Belgium, 2017).

Israele, un paese ad economia di stampo sostanzialmente socialista fino alla metà degli anni ’80, in cui presentava un rapporto debito/PIL del 160 %, era arrivato ai limiti del collasso (Zilberfarb, 2005). Un governo di unità nazionale nel 1985 fece le prime riforme radicali di spesa e iniziò un importante programma di privatizzazioni proseguito negli anni, facendo diminuire il debito a circa il 100 % negli anni ’90 (Elekdag.ed al., 2007). Oggi il rapporto debito/PIL è al 60,9%, la disoccupazione è bassissima (circa il 4%), la crescita economica è positiva da molti anni e il paese non ha risentito della crisi del 2008. La scelta cruciale sul percorso da seguire avvenne nel 2001, tra due possibili politiche. La politica di tornare a limitare l'economia di mercato, aumentare il deficit di bilancio e coinvolgere di più il governo nell'economia. Oppure, continuare nelle politiche economiche adottate dal 1985, contenendo il deficit, nonostante l'inevitabilità di tagli significativi nei pagamenti sociali e assistenziali. La politica adottata nel piano economico del 2002 fece una scelta chiara (Payne, 2016). Vi furono dolorosi tagli ai trasferimenti e ai sussidi di assistenza sociale per la prima volta in molti anni, ma il processo di transizione verso un mercato libero non perse impulso, anzi si intensificò. La riforma dei fondi pensione attuata in Israele è un perfetto esempio di come lo sviluppo dei mercati finanziari può sostituirsi in parte alla redistribuzione pubblica. La riforma dei fondi per innovazione e trasferimento tecnologico hanno portato miliardi di investimenti stranieri nelle startup israeliane, creando la cosiddetta “startup nation”. Le riforme iniziate nel 1985 continuarono, in alcuni casi a un ritmo più veloce. Le privatizzazioni presero slancio, culminando con quello che è diventato un vero e proprio caso di scuola, ovvero la vendita nel 2003 delle azioni della compagnia aerea El-Al alla borsa di Tel-Aviv, trasformando una società costosa e inefficiente in una delle compagnie aeree private più competitive al mondo.

Il Giappone può rappresentare un utile punto di confronto con i casi sopra esaminati. Il paese con il più alto debito pubblico al mondo, è passato attraverso una grave crisi negli anni ’90 che è proseguita con una lunga stagnazione economica da cui nessun governo sembrava sapere come uscire. Tutto ciò avveniva in un contesto di tassi di interesse bassissimi, in cui una politica monetaria accomodante aveva perso qualsiasi efficacia di impulso economico ed il sistema era estremamente vulnerabile a qualsiasi minimo cambiamento fiscale (un aumento delle aliquote IVA all’inizio degli anni 2000 scatenò una nuova pesante recessione).

Le dinamiche giapponesi mostrano che alti livelli di debito pubblico incidono negativamente sull'accumulazione di capitale e produttività del lavoro, di fatto mantenendo in vita tutte le inefficienze di un sistema economico. La storia giapponese ci mostra anni di situazioni critiche nel sistema finanziario e bancario, una continua deflazione degli assets, conti pubblici provati e una crescita sostanzialmente “finta”, drogata dalla spesa pubblica e da inflazione molto bassa; un sistema industriale poco produttivo e inefficiente e un margine di azione ridotto sui tassi di interesse. Alti livelli di debito pubblico sono causati da investimenti governativi che si sono sostituiti a quelli privati, creando inefficienza e danneggiando la crescita economica. Ecco perché appare comunque importante tenere la crescita del debito sotto controllo.

Dalla presente analisi risulta che non è determinante il livello del debito di un paese, ma l’affidabilità delle strategie economiche di medio lungo periodo. In nessuno dei casi sopra citati c’è stato un inasprimento fiscale per diminuire il debito. Si sono, invece, eliminati i “buchi neri” di spesa fuori controllo. Una volta fatto questo, il debito può anche tornare temporaneamente a crescere, come accaduto in Belgio con la crisi finanziaria, ma la fiducia degli investitori non viene intaccata. Le privatizzazioni e le liberalizzazioni, con il rilancio degli investimenti privati nell’innovazione e nel potenziamento della competitività del sistema produttivo, sono state fondamentali in tutti i casi sopra citati, consentendo quella crescita del PIL che accelera il miglioramento dei conti pubblici.

Oggi l’Italia si trova in uno “stato di necessità”, con due forze politiche che stanno sacrificando molto dal lato “ideologico” per stipulare un accordo “pragmatico”. Vedremo se sapranno sfruttare questo momento per attuare quella radicale trasformazione dell’economia italiana, o se prevarranno, ancora una volta, gli interessi particolari e le rendite di posizione.


peironeDario Peirone

ricercatore di economia e gestione delle imprese

idoneo seconda fascia

Università degli Studi di Torino