I controlli di legalità in Regione Lombardia: una proposta di semplificazione – A. Bernasconi

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Il problema: la proliferazione degli organi di controllo 

La Regione Lombardia si è dotata, nel corso degli anni, di numerosi organi di controllo - funzionali a garantire il rispetto della legalità in vari settori - con plurime competenze, dotazioni di personale, relativi costi; molti sono privi di reali poteri di intervento, preventivo o successivo, risolvendosi spesso la loro attività in mera consulenza. 

Distinguiamo tra organi tecnici - della Giunta e della Regione (a basso impatto “reputazionale esterno”) - e organi, per così dire, più “politici” (cioè rilevanti, anche per il profilo dell’immagine, nel rapporto tra Regione e pubblica opinione).

Sono organi tecnici della Giunta: 

1) Il Comitato dei controlli (7 componenti): è dotato di funzioni ispettive e di controllo interno; 

2) Il Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici (“erede” del Comitato appalti: 6 componenti): svolge un supporto informativo e cura i rapporti con l’A.N.AC; 

3) L’Organismo indipendente di valutazione, noto con l’acronimo O.I.V. (5 componenti, tutti esterni): valuta la performance dei dirigenti; 

4) Il Collegio dei revisori dei conti (3 componenti). 

È opportuno precisare che l’istituzione degli ultimi due organi è prevista dalla legislazione nazionale; i primi due “comitati” sono invece contemplati da provvedimenti dell’ente locale lombardo. 

Sono organi tecnici della Regione: 

1) l’Unità organizzativa “Sistema dei controlli, prevenzione della corruzione, trasparenza e privacy officer” ; essa coordina (gestisce e/o verifica): il sistema dei controlli della Giunta e del SIREG, le verifiche di audit con quelle dell’Organismo Indipendente di Valutazione, l’attività in materia di anticorruzione, quella in tema di privacy, il presidio delle procedure di controllo successivo (per la regolarità amministrativa sugli atti dirigenziali); si avvale di due strutture interne di audit e di un’altra denominata “Supporto comitati”; 

2) l’Agenzia di controllo del sistema socio-sanitario lombardo (ACSS: 4 i componenti del comitato di direzione); programma e coordina gli interventi delle strutture di controllo delle A.T.S., predispone e propone il Piano annuale dei controlli e dei protocolli, cioè il principale strumento di monitoraggio e di controllo in ambito sanitario e sociosanitario.

Parallelamente ai suddetti organi tecnici, per così dire intramoenia, ne è stato istituito uno - ad alta valenza reputazionale (e perciò, in senso lato, “politico”) - ossia l’Agenzia regionale anticorruzione (ARAC); con 5 componenti (uno, ad oggi, vacante) del consiglio direttivo, essa esibisce costi per un milione di euro annui, è sperimentale per un triennio (“scadrà” a maggio 2019), risulta priva di competenze ispettive, non è dotata di poteri impeditivi, svolge solo attività di supporto agli R.P.C.T. (i responsabili per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza dei singoli enti regionali); è assurta all’onore delle cronache sia per le polemiche che ne hanno contrassegnato - sotto la presidenza di Roberto Maroni - l’introduzione, sia per l’elevata conflittualità tra i componenti dell’originario consiglio direttivo.In conclusione, si è al cospetto di ben sette strutture deputate ai controlli (di cui due previste, tuttavia, da leggi dello Stato).

Una (duplice) proposta di semplificazione

Il comitato scientifico di Logos ha elaborato e inviato - agli inizi del mese di maggio - al neo eletto presidente della Regione, Attilio Fontana, un progetto di radicale semplificazione dell’ipertrofico sistema dei controlli interni; in estrema sintesi, le strutture ipotizzate sono ridotte a due (lasciando sopravvivere, per ovvie ragioni di competenza legislativa, quelle di fonte nazionale):

a) una sola “agenzia”, dotata di poteri ispettivi sul fronte anti-corruzione;

b) un solo “organo tecnico” interno (frutto di una riorganizzazione di quelli già esistenti). 

La proposta di una singola “agenzia” muove da una duplice premessa: 

- la maggior parte dei problemi di legalità si registra (quantomeno a livello di percezione mediatica) nel settore della sanità e attiene a fenomenologie corruttive; 

- l’ARAC (anticorruzione) è priva di reali poteri, svilita a “ufficio” meramente consultivo, risulta sproporzionalmente costosa per l’erario regionale (alla luce del rapporto negativo tra investimenti e risultati).

È quindi necessario concentrare le competenze dell’Agenzia di controllo del sistema socio-sanitario lombardo (ACSS) e della Agenzia regionale anticorruzione (ARAC) - compendiando altresì quelle del Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici (l’ex “Comitato appalti”) - nel contesto di un’unica agenzia (“per la legalità”) con:

- poteri ispettivi; 

- autonoma tecno-struttura; 

- adeguata dotazione economico-finanziaria; 

- composizione esterna; 

- competenze nei settori: organizzativo-aziendale, gestionale dei servizi sanitari, giuridico-penale (normativa anticorruzione e sulla responsabilità degli enti da reato, ex d. lgs. 8 giugno 2001 n. 231), giuridico-codice dei contratti pubblici, revisione contabile; 

- potere di avvalersi, sul piano operativo, del supporto della Unità Organizzativa Sistema dei controlli, prevenzione della corruzione, trasparenza e privacy officer. 

Quanto all’altro ramo della proposta, essa consiste nella opzione di lasciare in vita, tra quelli esistenti, un solo “organo tecnico”; duplici sono, anche in questo caso, le premesse: 

- una volta confluite le competenze del Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici in quelle della neo-costituita “agenzia per la legalità” di cui sopra, residuerebbe il Comitato dei controlli (di Giunta), con funzioni ispettive e di controllo interno; 

- tra le attribuzioni della Unità Organizzativa Sistema dei controlli, prevenzione della corruzione, trasparenza e privacy officer ne sono annoverate (almeno) un paio, alle quali si “sovrappongono” quelle dell’appena richiamato (e destinato alla soppressione) Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici. 

Il suggerimento è di fare confluire le attribuzioni del Comitato dei controlli (di Giunta) nel contesto di quelle della Unità Organizzativa Sistema dei controlli - che sarebbe nel contempo alleggerita dalle incombenze “tipiche” del Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici - rinforzando l’ufficio interno di quest’ultima (quello denominato Supporto Comitati) e predisponendo un flusso informativo ad hoc tra la Giunta regionale e l’Unità organizzativa in questione. 

In conclusione, da cinque “organi” - le cui fonti istitutive sono provvedimenti, a vario titolo, regionali - a due, con intuibili riflessi in termini di ritrovata coerenza di competenze, maggiore semplicità dei controlli, risparmi di costi economici e riduzioni del personale (apicali e dipendenti). 

Successivamente all’inoltro della presente proposta al Presidente della Regione, e nelle more di pubblicazione di questo articolo, si è appreso da organi di stampa dell’iniziativa dell’assessore regionale al bilancio, finanze e semplificazione, volta ad istituire «Ora»1; il testo del progetto di legge, composto da nove articoli, prevede l’istituzione di un «Organismo regionale per le attività di controllo» con contestuale soppressione del Comitato dei controlli, del Comitato per la legalità e trasparenza dei contratti pubblici e dell’Agenzia regionale anticorruzione; una delle differenze salienti, rispetto al progetto illustrato in questo articolo, è la “sopravvivenza” dell’Agenzia di controllo del sistema socio-sanitario lombardo (oltre alla scelta, poco perspicua, di attribuire alla nuova entità le attribuzioni del Comitato dei controlli di giunta). Il nuovo organismo dovrebbe, stando alla relazione di accompagnamento, svolgere ulteriori «funzioni di controllo, di indirizzo e di coordinamento, operando in raccordo con gli altri organismi di controllo della Giunta regionale» e vanterà undici componenti (nove esterni e due interni all’amministrazione regionale). La parola passa dunque al Consiglio regionale, per la discussione e l’eventuale approvazione del progetto di legge.

bernasconiAlessandro Bernasconi

professore ordinario di diritto processuale penale

Università di Brescia

 



[1] Testualmente, G. ROSSI, Filtro anticorruzione: l’Ora sostituisce l’Arac, in Corriere della Sera - Cronaca di Milano, 30 maggio 2018, p. 4.