La tutela dell’identità nazionale nei Trattati europei e il ruolo delle Corti costituzionali nazionali – M. Comba

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trattatigiustiziaueIl Trattato sull’Unione Europea (TUE), nei suoi primi articoli, affronta e disciplina la dialettica tra i valori comuni degli Stati membri e la tutela dell’identità nazionale, nonché della cultura e delle tradizioni degli Stati membri stessi, secondo una serie di regole complesse che riflettono l’estrema delicatezza dell’argomento. Si tratta infatti del tema fondamentale e comune a tutte le “strutture istituzionali complesse e composite, collegabili alla logica del federalismo” (G. Lombardi, Lo Stato Federale, Torino, 1986, p. 4) – tra le quali si può comprendere anche l’Unione europea – che discende dal dilemma della sovranità, ma deve essere declinato attraverso la qualificazione dell’elemento soggettivo dello Stato, cioè del popolo (Lombardi, ibidem, p. 102-104). In altre parole – ed in estrema sintesi – si tratta di comprendere in che misura e fino a che punto sia necessaria – per l’esistenza di una struttura istituzionale composta come l’Unione europea – l’omogeneità dei sui componenti soggettivi e quali siano gli strumenti giuridico istituzionali che, da una parte, garantiscono tale omogeneità, ma dall’altra parte tutelano le differenze originarie.

I primi articoli del TUE seguono proprio questa logica: l’articolo 2 elenca i valori sui quali si fonda l’Unione europea - il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze – e dichiara che tali valori sono comuni agli Stati membri. Si tratta però di un’affermazione prescrittiva e non solo dichiarativa, tanto che l’articolo 7 disciplina il procedimento che può portare all’applicazione di sanzioni allo Stato membro nei cui confronti sia stato accertato il pericolo di grave violazione dei valori di cui all’articolo 2.

L’articolo 4 comma 2, invece, dichiara che l’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati, insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali e rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale.

Se il testo dell’articolo 4 comma 2 può indurre a ritenere che esso si riferisca principalmente ad aspetti strutturali dell’identità costituzionale degli Stati membri – che peraltro sono strumentali alla tutela dei diritti fondamentali – non è comunque difficile reperire nei Trattati riconoscimenti espliciti alle identità nazionali anche in termini di diritti fondamentali. L’articolo 6 comma 3 TUE afferma che i diritti fondamentali “risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri” (oltre a quelli stabiliti dalla CEDU) fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali: dunque in questo caso sono gli Stati membri a produrre il diritto dell’Unione, con un procedimento bottom-up nel quale l’analisi di diritto comparato deve distillare le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri per farle divenire diritto dell’Unione. Si tratta appunto della ricerca di quella omogeneità dell’elemento personale all’interno dell’Unione europea che ne rafforza l’esistenza proprio in quanto non imposta dall’alto ma derivante da una comunanza di tradizioni costituzionali.

Infine, la stessa Carta dei diritti fondamentali dell’UE, nel terzo alinea del Preambolo, dichiara che l’Unione contribuisce al mantenimento e allo sviluppo dei valori comuni, ma “nel rispetto della diversità delle culture e delle tradizioni dei popoli europei, dell’identità nazionale degli Stati membri e dell’ordinamento dei loro pubblici poteri a livello nazionale, regionale e locale”.

Vi sono dunque numerosi e rilevanti riferimenti, nei Trattati europei, alla tutela delle identità nazionali degli Stati membri, come è normale che sia in una struttura istituzionale composta quale l’Unione europea. L’importanza di tali disposizioni normative non trova però un adeguato riscontro nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Basti pensare che le poche sentenze della Corte di Giustizia applicative dell’articolo 4 comma 2 TUE hanno salvato leggi nazionali in materia di protezione linguistica e di tutela delle attività professionali, mentre solo in due casi la clausola è stata fatta valere in relazione alla dignità umana ed all’uguaglianza (T. Cerutti, Valori comuni e identità nazionali nell’Unione europea: continuità o rottura?Federalismi.it, 2014, §4 ). Per quanto riguarda l’articolo 6 comma 3 ed il Preambolo della Carta dei Diritti, la Corte è intervenuta più frequentemente, anche se meno di quanto ci si possa immaginare, ma la sensazione è che il ricorso alle “tradizioni costituzionali comuni” sia stato utilizzato piuttosto per confermare decisioni già prese che per “scoprire” veramente elementi di omogeneità comuni ai popoli europei (M. Graziadei – R. De Caria, The «Constitutional Traditions Common to the Member States» in the Case Law of the Court of Justice of the European Union: Judicial Dialogue at its Finest, RTDP, 4/17).

Più incisivo invece il ruolo delle Corti costituzionali nazionali. Fin dagli anni ’70 del secolo scorso, il Tribunale costituzionale federale tedesco e la corte costituzionale italiana, nell’accettare la primazia del diritto europeo, si sono riservate di mantenere il controllo sulla tutela delle parti fondamentali delle costituzioni nazionali, dando così origine alla teoria dei cd. controlimiti. La posizione è stata discussa anche in dottrina (da ultimo, E. ClootsNational Identity in EU law, Oxford University Press, 2015 and A. Saiz Amaiz – C. Alcoberro LlivinaNational Constitutional Identity and European Integration, Antwerp, Intersentia, 2013) e fatta propria, in alcuni casi, dalle Corti francese e spagnola.

Peraltro, le Corti costituzionali nazionali si sono finora limitate a ribadire l’esistenza del controlimite, senza mai applicare concretamente tale principio; esse hanno in altre parole “minacciato” di far valere l’identità nazionale dell’articolo 4 comma 2 TUE per arrivare alla disapplicazione di una norma di diritto europeo, non ravvisando però le condizioni concrete per farlo. Solo recentemente, il noto caso Taricco ha visto un serrato confronto tra la Corte costituzionale italiana e la Corte di Giustizia, che si è concluso di nuovo senza giungere ad uno scontro in quanto la Corte di Giustizia (Causa c-42/17, sentenza 5 dicembre 2017) ha alla fine riconosciuto – disattendendo le Conclusioni dell’Avvocato generale - che ciò che la Corte costituzionale italiana rivendicava come principio rientrante nell’identità costituzionale nazionale era in effetti parte di una tradizione costituzionale comune agli Stati membri e dunque non si poneva in contrasto con il diritto europeo.

Dunque le Corti costituzionali nazionali come interpreti ultime dell’identità costituzionale nazionale, che ovviamente non coincide con l’intero testo della costituzione, ma solo con il suo “nucleo duro”, però non nella prospettiva della contrapposizione con il diritto europeo, bensì, al contrario, a servizio della Corte di Giustizia nel suo compito di individuare le tradizioni costituzionali comuni che mettano in evidenza gli elementi di omogeneità del demos europeo.


combaMario Comba

professore ordinario di diritto pubblico comparato

Università degli Studi di Torino