Regolamento Ue sull’origine dell’ingrediente primario degli alimenti: un’occasione persa? – E. Fochesato

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ciboitaliano1Secondo i dati Istat sul commercio estero, nel 2017 si è avuto il picco delle esportazioni di prodotti agroalimentari italiani, superando il valore di 41 miliardi di euro e con un aumento del 6,8% rispetto all’anno precedente. Il principale mercato di destinazione risulta essere quello dell’Unione europea, che nel 2017 ha realizzato un valore di 26,7 miliardi di euro (in aumento del 6% rispetto al 2016) che rappresenta il 65% delle esportazioni agroalimentari italiane. I principali mercati extra Ue risultano essere quello Usa (pari al 9,8% delle esportazioni agroalimentari), svizzero (pari al 3,7% delle esportazioni agroalimentari) e giapponese (pari al 3,3% delle esportazioni agroalimentari).

Le ragioni di tale successo mondiale sono ben note: la grande varietà e qualità dei prodotti agroalimentari italiani, nonché il loro legame con il territorio e la cultura del nostro Paese.

Di fondamentale importanza è quindi il tema dell’origine dei prodotti agroalimentari; anche perché, secondo il Rapporto Italia 2017 dell’Eurispes, gli italiani (74,1%) prediligono i prodotti made in Italy nell’acquisto di prodotti alimentari e molti (53,1%) acquistano spesso prodotti con marchio Dop, Igp e Doc. Sempre secondo l’Eurispes, Il 75,4% dei consumatori italiani controlla l’etichettatura e l’origine degli alimenti.

Cosa si intende quindi per origine e quali sono le norme che ne regolano l’etichettatura in ambito alimentare?

Il concetto di origine nasce in ambito sovranazionale (si veda la Convenzione di Kyoto del 1973, nonché l’Agreement on Rules of Origin del 1994 in seno all’Organizzazione mondiale del commercio) e trova la propria regolamentazione nel Codice doganale dell’Unione europea (Reg. Ue n. 952 del 9 ottobre 2013, artt. da 59 a 61), nonché nel Regolamento Ue n. 2446 del 28 luglio 2015 (articoli da 31 a 36 e relativo allegato n. 22-01).

Con esso ci si riferisce al concetto di origine non preferenziale (definita anche nella prassi come il “made in” di un determinato prodotto) che, ai nostri fini, può essere definita come la “nazionalità economica” di un bene, vale a dire il luogo in cui un prodotto è stato interamente ottenuto (si pensi ad esempio ai prodotti ortofrutticoli) oppure, qualora si tratti di merci alla cui produzione abbiano contribuito due o più paesi o territori, il luogo in cui è avvenuta “l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale ed economicamente giustificata, effettuata presso un’impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione” (art. 60 Codice doganale dell’Unione - Regolamento Ue n. 952/2013). In sostanza, secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia Ue (sentenza del 26 gennaio 1977, Causa 49/76), il prodotto che ne risulta deve avere composizione e proprietà specifiche che non possedeva prima di essere sottoposto a tale trasformazione o lavorazione.

Le regole di trasformazione o lavorazione variano a seconda della tipologia di prodotto in questione e sono riportate nell’allegato 22-01 del Regolamento Ue n. 2446/2015. In virtù di tali regole, ad esempio, se una coscia di maiale originaria di un paese estero è stata lavorata in Italia per ottenere del prosciutto crudo, quest’ultimo acquista l’origine italiana.

Va però detto che le norme di cui abbiamo sopra accennato vanno integrate con quelle atte a garantire un’adeguata informazione al consumatore, il quale nell’ esempio fatto in precedenza può essere indotto a ritenere che anche la materia prima (la coscia di maiale, nel nostro esempio) sia di origine italiana, mentre in realtà è originaria di un altro paese e lavorata con processi produttivi non sempre all’altezza degli alti standard qualitativi che caratterizzano l’agricoltura e la zootecnia italiane.

Proprio per arginare questi fenomeni, l’art. 7 del Reg. Ue 1169 del 25 ottobre 2011 relativo all’informazione sugli alimenti da rendere ai consumatori, stabilisce che le informazioni sugli alimenti non devono indurre in errore riguardo, tra gli altri, l’origine o il luogo di provenienza del prodotto (quest’ultimo si riferisce al luogo da cui la merce è stata spedita, che può essere diverso da quello di origine del prodotto).

Al riguardo, il pensiero va al fenomeno particolarmente diffuso all’estero dell’”Italian sounding”, vale a dire l’utilizzo da parte di produttori stranieri di diciture, denominazioni d’origine, segni grafici, immagini, ecc. che richiamano prodotti rinomati della tradizione agroalimentare italiana; ciò al fine di favorire la commercializzazione di prodotti imitativi realizzati all’estero. Al riguardo, fin troppo famosi sono gli esempi del “Parmesan”, della “Zottarella”, del “Grana Parrano”, dell’“Asiago Cheese”, ecc.

Ecco quindi che diventa essenziale, quantomeno all’interno del mercato comune europeo, avere delle regole certe in materia di informazione al consumatore circa l’origine degli alimenti e delle materie prime che li compongono.

A tal riguardo, va detto che la normativa europea prevede in alcuni casi l’obbligo di indicare l’origine in etichetta: è il caso ad esempio delle carni bovine, suine, avicole, ovo-caprine, dei prodotti ittici freschi, della frutta e verdura fresca, ecc. Vi sono poi i casi di designazione geografica riconosciuta come ad es. i prodotti Dop (Denominazione d’origine protetta), Igp (Indicazione geografica protetta), Stg (Specialità tradizionale garantita), senza peraltro tralasciare l’indicazione dell’origine nei prodotti biologici.

Tuttavia, va anche detto che, escludendo le ipotesi sopra cennate, la normativa Ue in ambito alimentare non prevede un obbligo generalizzato di indicare l’origine o la provenienza del prodotto. Tale obbligo scaturisce solamente laddove “l’omissione di tale indicazione possa indurre in errore il consumatore in merito al paese d’origine o al luogo di provenienza reali dell’alimento, in particolare se le informazioni che accompagnano l’alimento o contenute nell’etichetta nel loro insieme potrebbero altrimenti far pensare che l’alimento abbia un differente paese d’origine o luogo di provenienza” (art. 26, paragrafo 2, lettera a) del Regolamento Ue 1169/11).

Vi è poi un secondo livello prescrittivo stabilito dal successivo paragrafo 3 dell’articolo 26: infatti, nel caso in cui il paese d’origine o il luogo di provenienza sia indicato nel prodotto ma non coincida con quello dell’ingrediente primario (vale a dire quello che rappresenta più del 50% dell’alimento), ebbene, in tal caso occorre indicare anche l’origine o provenienza dell’ingrediente primario. L’applicazione di questa disposizione è però subordinata all’adozione di un regolamento attuativo (il Regolamento Ue 2018/775 di cui si dirà oltre).

Insomma, un quadro normativo a dir poco astruso, e ciò poiché è il risultante di un compromesso tra due opposte istanze: da una parte quella di una doverosa maggiore trasparenza a tutela sia del consumatore che dell’agricoltura e zootecnia di qualità, in cui come noto l’Italia eccelle e, dall’altra parte, le esigenze della grande industria alimentare che, esternalizzando le catene di approvvigionamento in più paesi, non vede di buon occhio l’apposizione di informazioni dettagliate relative all’origine del prodotto e della materia prima.

Anche per questo motivo, il Regolamento Ue 2018/775, attuativo di tale disposizione, avrebbe dovuto essere emanato entro il 13 dicembre 2013, ma ha visto la luce solamente lo scorso 28 maggio 2018.

Durante questo lasso di tempo e al fine di colmare il vuoto legislativo, sono stati emanati dal Ministero delle politiche agricole una serie di decreti volti a precisare le modalità di indicazione nell’etichetta del luogo di origine o provenienza dell’ingrediente primario, quali il Decreto ministeriale del 9 dicembre 2016 (per il latte e i derivati), i Decreti ministeriali del 26 luglio 2017 (per il riso e la pasta), il Decreto ministeriale del 16 novembre 2017 (per i derivati del pomodoro). Decreti le cui disposizioni non sono peraltro applicabili ai prodotti fabbricati o commercializzati in un altro Stato Ue o in un Paese extra Ue e che in ogni caso perderanno efficacia il 1 aprile 2020, data in cui troveranno applicazione le disposizioni del citato Regolamento 2018/775.

In sintesi, le disposizioni del Regolamento 2018/775 disciplinano i casi e le modalità di indicazione dell’origine o provenienza dell’ingrediente primario (vale a dire quello che rappresenta più del 50% dell’alimento), qualora sia stata indicata l’origine o provenienza del prodotto alimentare e questa non coincida con quella dell’ingrediente primario.

Il Regolamento non si applica ai casi di indicazioni geografiche protette (Dop, Igp, Stg, ecc.) e, soprattutto, ai casi di indicazioni d’origine contenute in marchi registrati (es. bandiere tricolori contenute nel marchio). La disciplina di queste due fattispecie è stata rinviata a un successivo regolamento.

Per quanto riguarda il contenuto del provvedimento, esso lascia agli operatori una flessibilità decisamente ampia (per non dire eccessiva) circa l’ambito territoriale dell’origine da dichiarare in etichetta, potendo optare da una generica dicitura “Ue/non Ue”, fino a uno Stato o una regione determinata. Inoltre, le disposizioni del Regolamento si applicheranno a partire dal 1 aprile 2020, dando agli operatori la possibilità di esaurire le scorte.

Il provvedimento è stato da più parti criticato per l’eccessiva genericità delle diciture indicanti l’origine tra le quali l’operatore può scegliere e, soprattutto, per aver escluso dall’obbligo di indicare l’origine della materia prima il caso dei marchi registrati contenenti diciture o segni grafici evocativi una determinata origine in realtà non sussistente, come ad es. il caso del marchio che riporti una bandiera italiana o un nome Italian sounding. In tale evenienza, dovrebbe – in teoria – scattare l’obbligo di indicare comunque l’origine non preferenziale (“made in”) del prodotto, così come previsto dal par. 2, lett. a) dell’art. 26 del Reg. 1169/11. In pratica, tale obbligo è disatteso a causa dell’inerzia delle autorità di controllo degli altri Stati membri dell’Ue che così facendo recano danno ai consumatori europei e ai produttori italiani che si vedono così sottrarre ingenti quote di mercato.

In conclusione, il Regolamento 2018/775 avrebbe dovuto essere maggiormente ponderato e stupisce che i rappresentanti del precedente Governo Gentiloni (al tempo dimissionario e in carica per il solo disbrigo degli affari correnti), abbiano comunque ritenuto opportuno approvarlo in sede di apposito comitato Ue lo scorso 16 aprile.

In ogni caso, le novità introdotte dal Regolamento sono molte e rilevanti: è quindi opportuno che gli operatori del settore alimentare vi si preparino per tempo, attraverso un’adeguata pianificazione interna dei flussi delle materie prime che compongono i loro prodotti.


fochesatoEnea Fochesato

avvocato in Milano

esperto di diritto doganale