Regole di affidamento degli appalti pubblici: perché funzionano male – L. Guido

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appaltipubblici1La Regione Lombardia, la più ricca delle regioni italiane e quella col più alto livello qualitativo della sanità, pubblica sul sito Arca, il portale della Centrale acquisti regionale, la gara per l’appalto del trasporto dei malati in ambulanza relativo ad una ventina di ospedali in Milano e dintorni.

Le cooperative partecipanti competono su un capitolato che gli esperti giudicano abbastanza generico, poco chiaro e poco garantista della qualità del lavoro svolto.

Si tratta di una gara molto importante: parliamo di 37 milioni di euro l’anno.

I ribassi proposti dai partecipanti arrivano a far costare per l’Ente appaltante una ambulanza attrezzata con la presenza di due operatori a bordo, la cifra totale di 26 euro l’ora.

Contro un minimo previsto dalle Tabelle del Ministero del Lavoro di 34 euro.

Tolte le spese di utilizzo del mezzo, il carburante e gli utili legittimi, anche nell’ipotesi di massima efficienza economica (che confligge con quella sanitaria evidentemente) possiamo intuire che i due operatori potrebbero essere pagati attorno ai 7-8 €/ora lordi. Che significa 4-5 €/ora netti, cioè una mensilità per 20 giorni di 8 ore non superiore a 750 euro.

Fatte le debite considerazioni, resta del tutto evidente all’Amministratore accorto che vi sia in tutto ciò qualcosa di non ragionevole, a meno di pensare che uno dei due operatori sia un volontario a costo zero.

Sappiamo che sulle ambulanze i volontari non pagati sono molti, ma non tali da poter coprire un servizio continuativo.

Infatti in Regione Lombardia hanno pensato bene di annullare la gara d’appalto e riformularla in altra maniera.

Questo però è solo un caso eclatante ripreso dai media per via della specifica destinazione funzionale e per l’importo elevato, ma vi sono migliaia di gare d’appalto affidate a cifre economicamente impossibili, senza che nessuno si ponga il problema di verificare la sostenibilità economica dell’appaltatore nel singolo appalto.

Posso portare ad esempio il fatto che ormai negli appalti di prestazioni professionali per la progettazione, direzione lavori e sicurezza in edilizia, che conosco molto bene essendo parte del mio lavoro quotidiano, si aggiudicano appalti con oltre il 50% di sconto rispetto a tabelle collegate al Codice degli appalti, che già sono inferiori di circa il 25-30% rispetto a quelle utilizzate prima che le tariffe minime professionali fossero abolite a favore della libera concorrenza.

Queste situazioni comportano in generale due problemi fondamentali: il primo e più immediato è la ridotta qualità della prestazione fornita, perché il rapporto lavoro/compenso non si può ovviamente ridurre oltre determinati fattori.

Chi per scarsità di lavoro è costretto a competere su compensi estremamente ridotti, non potrà fare altro che adeguare la qualità della prestazione al livello del compenso percepito. Cioè abbasserà proporzionalmente il livello ed il tempo dedicato alla prestazione.

Per i professionisti in deroga a qualsiasi codice deontologico tanto sbandierato, e per gli imprenditori in deroga ad un corretto rapporto cliente/impresa rispetto al quale si abbasserà il servizio e/o si cercheranno eccezioni da proporre per avere extra-costi.

E questo è l’aspetto tecnico.

Il secondo è di tipo sociale e politico; in questo modo a tutti i livelli (prestazioni intellettuali come qualsiasi prestazione di lavoro o servizio) si innesca una spirale di riduzione del costo e di conseguenza del valore del lavoro, tale per cui un lavoratore che svolge correttamente la sua mansione non è più in grado di provvedere al fabbisogno familiare, anche se a lavorare in famiglia si è in due.

A monte di tutto il ragionamento vi è evidentemente la volontà deliberata di abbattere drasticamente i costi a carico della P.A. che poi ovviamente si proietta su una proporzionale riduzione dei costi nell’ambito della economia generale del Paese.

Siamo proprio sicuri che sia corretto e vantaggioso arrivare a questi livelli di riduzione della spesa pubblica?

Esaminiamo su un piano tecnico quale criterio fondante anima il Codice degli appalti revisionato dal precedente Governo nel 2016 (D.Lgs. 18/04/2016 n. 50 e successive correzioni e modificazioni)

L’art. 95 – Criteri di aggiudicazione dell’appalto; recita al comma 2: “. . . le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, procedono all'aggiudicazione degli appalti e all'affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee, sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia . . .”.

Fatti salvi pertanto i criteri generali di trasparenza, non discriminazione e di parità di trattamento per i concorrenti, il criterio da utilizzare è sempre e solo quello della maggiore economicità per la P.A.

Non vi è infatti cenno alcuno al divieto dell’affidamento ad una cifra che non sia adeguata commercialmente, non consenta oggettivamente i corretti margini di operatività, di garanzia del corretto trattamento dei lavoratori e tuteli le legittime aspirazioni di guadagno e di accrescimento dell’operatore economico privato.

Più nello specifico sono previsti due tipi di aggiudicazione, indicati ai commi 3 e 4 del medesimo articolo.

Al comma 3 sono indicati i settori nei quali si deve utilizzare esclusivamente il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa: “a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera . . .” e “b) i contratti relativi all'affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro”.

Al comma 4 sono indicati i settori nei quali si può utilizzare il criterio del minor prezzo, cioè la gara al massimo ribasso senza alcun limite: “a). . ., per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando l'affidamento dei lavori avviene con procedure ordinarie, sulla base del progetto esecutivo; . . .” poi: “b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;” e infine: “c) per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonché per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alla soglia di cui all’articolo 35 solo se caratterizzati da elevata ripetitività, . . .”.

Per onestà indichiamo anche che è previsto al comma 5 che: “Le stazioni appaltanti che dispongono l'aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”, e che oltre a ciò sono presenti sulla carta tutele sul valore della manodopera utilizzata.

Tuttavia le stazioni appaltanti preferiscono di gran lunga utilizzare il criterio dell’aggiudicazione al miglior offerente, cioè all’offerta più bassa in assoluto, oltre che ovviamente nel caso di gara al massimo ribasso, anche nel caso di gara con offerta economicamente più vantaggiosa.

Innanzi tutto perché il vantaggio di una offerta non è semplice da valutare e da descrivere se si prescinde dallo sconto, perché sono da interpretare tutta una serie di parametri che spesso il responsabile non conosce o che sono di difficile disamina.

Poi perché evidentemente scartare un’offerta economicamente più bassa di quella della assegnazione significa esporsi a ricorsi e contenziosi da parte dell’operatore economico escluso.

Per ultimo per una ragione di autotutela del responsabile della gara nei confronti della Corte dei Conti, che potrebbe contestare anche a distanza di tempo l’aggravio di spesa per la P.A. dovuto all’aggiudicazione dell’appalto ad un costo più alto di quanto alternativamente possibile.

In sostanza il “nuovo” Codice degli appalti si dimostra già vecchio quanto a concezione economica e tutela di tutti i contraenti, privilegiando clamorosamente la parte appaltante rispetto all’appaltatore. Al quale sono però lasciate ampie facoltà di ricorso al TAR col risultato di rallentare e a volte, come nel caso delle ambulanze di Milano, di portare all’annullamento del bando con difficoltà di continuità di servizio o rispetto delle tempistiche previste.

 

lucaguidoLuca Guido

ingegnere

consulente del Tribunale di Milano