Lo sviluppo delle Anchor Institutions: spunti per una ricerca sugli strumenti giuridici per radicare sul territorio gli effetti della spesa pubblica locale – M. Comba

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giustizia21. - Introduzione: Origine del dibattito sulle Anchor Institutions

La letteratura sulle Anchor Institutions (d’ora in avanti “AI”) si è sviluppata inizialmente negli Stati Uniti dove, a partire dagli anni Sessanta del Novecento, ma soprattutto dopo gli anni Novanta, ha accompagnato gli studi e la pratica di rigenerazione urbana[1]. Il concetto trova poi terreno fertile in Europa inizialmente nel Regno Unito, a partire dai primi anni 2000 e segue linee evolutive in parte differenti, dato il diverso contesto in cui viene innestato[2].

Per AI si intendono essenzialmente quelle istituzioni caratterizzate da un legame forte e di lunga durata con il territorio in cui sono radicate, le quali utilizzano le loro risorse umane ed intellettuali per migliorare il welfare della comunità in cui sono radicate. Più in generale, la letteratura individua come elementi essenziali delle AI il legame con il territorio – la inamovibilità – l’ampia dimensione e lo scopo di contribuire allo sviluppo del territorio, anche se questa ultima caratteristica può non essere la principale in quanto può accadere che l’interazione con la comunità locale non sia lo scopo principale dell’istituzione, ma solo secondario.

Esempi tipici di AI sono le Università, gli ospedali, le fondazioni, le istituzioni culturali locali come biblioteche e teatri, le organizzazioni religiose, financo le basi militari; tra i soggetti privati, le società che erogano servizi pubblici in quanto proprietari della rete (utilities) ed a volte anche le grandi società che abbiano però un forte radicamento locale. Negli Stati Uniti anche le banche sono considerate AI, al contrario del Regno Unito, dove il sistema bancario ha subito un forte fenomeno di concentrazione, spesso a vantaggio di operatori stranieri, mentre negli Stati Uniti persiste ancora un tessuto di banche locali legate al territorio.

Non stupisce che nella letteratura anglo-americana non compaiano tra le AI gli enti pubblici territoriali che infatti, a differenza della tradizione europea continentale – e segnatamente italiana, francese e tedesca - non hanno un forte ruolo economico, ma solo organizzativo e di coordinamento, con la sola eccezione dei grandi centri metropolitani.

Secondo uno studio dell’Università del Maryland[3], la AI agiscono principalmente nel settore dello sviluppo economico locale, dell’educazione, del community building e della salute e tutela dell’ambiente. In ultima analisi, comunque, le principali leve attraverso le quali le AI possono agire sono l’acquisto di beni e servizi e l’assunzione di personale: due potenti strumenti per perseguire finalità che non necessariamente coincidono con quelle istituzionali, ma che appunto possono ugualmente caratterizzare l’agire delle AI nell’ambio dello sviluppo locale.

Nell’ambito delle strategie di sviluppo locale, il ricorso alle AI si traduce nel potenziamento delle loro capacità economiche e nella conseguente ricaduta positiva sulle comunità locali, in alternativa all’impiego di contributi pubblici per attrarre sul territorio imprese private, le quali spesso si trasferiscono altrove non appena i vincoli legati all’erogazione del contributo lo permettono.

2. – Le A.I. nella letteratura europea: il caso inglese e tedesco

La letteratura sulle AI si è sviluppata anche in Europa, seguendo, come spesso accade nel diritto pubblico, due principali direttrici: l’una di matrice anglosassone e l’altra di matrice continentale, che vede come modello di riferimento quello tedesco.

Il Regno Unito ha seguito il modello statunitense, adattandolo però alle sue realtà più tipiche e dovendo fare i enti con la disciplina europea in materia di appalti pubblici, mentre in Germania non esiste una specifica qualificazione in tal senso ed infatti vengono utilizzati i normali strumenti del diritto pubblico per la cooperazione tra enti locali e soggetti privati.

È comunque interessante rilevare che anche in Germania esistono casi rilevanti di cooperazione orizzontale a livello locale che varrebbe la pena approfondire in chiave comparatistica.

3. - Le A.I. in Italia

Occorre in primo luogo specificare che in Italia sembrano doversi ritenere compresi tra le AI anche gli enti territoriali, che non emergono dalla letteratura anglo-americana, in quanto essi sono tradizionalmente importanti operatori sia nella domanda di beni e servizi, sia nel mercato del lavoro. Le Università occupano poi un ruolo importante, che è stato recentemente formalizzato con l’attribuzione della cd. terza missione, intesa sia come valorizzazione economica della conoscenza che come miglioramento del benessere sociale attraverso la produzione di beni culturali, sociali e di consapevolezza civile. Le Università hanno inoltre ricevuto dalla L. 240/2010 (cd. “Legge Gelmini”) la facoltà di sperimentare modelli gestionali ed organizzativi policentrici per lo svolgimento delle loro funzioni, il che contiene un forte potenziale per lo sviluppo del loro ruolo di AI, anche se finora non utilizzato. Non si può infine trascurare il ruolo della beneficienza privata in Italia, principalmente attraverso le fondazioni di origine bancaria ma anche altre forme di interventi di entità minore, che potrebbero essere meglio coordinati ed integrati dalle AI.

Tra le nostre peculiarità emerge poi il ruolo dei soggetti proprietari o gestori delle infrastrutture a rete per l’erogazione dei servizi pubblici locali: il servizio idrico integrato è certamente, da questo punto di vista, quello più carico di significato politico e simbolico, anche a seguito del referendum del 2011, ma grande rilevanza economica assumono anche le reti di distribuzione del gas, attualmente oggetto di gare locali in tutto il territorio nazionale per l’individuazione del gestore, così come le discariche e gli altri impianti di smaltimento dei rifiuti (termovalorizzatori, impianti di selezione ecc.). Si tratta anche in questo caso di AI in quanto l’infrastruttura in sé non è certamente trasferibile e la sua gestione, manutenzione e sviluppo implicano operazioni economiche di notevole rilevanza, indipendentemente dal soggetto giuridico che ne è proprietario o che la gestisce pro tempore in forza di una concessione.

Molte altre fattispecie potrebbero essere fatte rientrare nella definizione di AI nel contesto italiano, tra cui le parrocchie, le associazioni sportive ecc., ma ovviamente tale espansione renderebbe meno incisiva il risultato della ricerca perché ne estenderebbe i confini dilatandone il tempo e le risorse necessarie.

4. – Gli strumenti giuridici

Ad una prima analisi, non risulta una produzione scientifica strutturata circa le specificità degli strumenti giuridici a disposizione delle AI per il perseguimento degli scopi di sviluppo delle comunità locali di riferimento ed è quindi necessario effettuare una iniziale verifica di strumenti tradizionali, per poi eventualmente individuarne di nuovi e proporli per la sperimentazione.

Se è vero che una delle principali leve attraverso le quali le AI possono agire è l’acquisto di beni e servizi, allora diventa centrale l’analisi della normativa in materia di appalti pubblici (Direttive 2014/24/UE e D. Lgs. 50/2016) in quanto la maggior parte delle AI sopra identificate ne sono soggetti. Le nuove direttive europee del 2014 potenziano il ruolo della spesa pubblica come strumento per il perseguimento di politiche pubbliche e non solo al fine di ottenere il best value for money, tanto che il perseguimento di finalità diverse dalla tutela della concorrenza attraverso la disciplina degli appalti era definito con il termine “secondary considerations” nelle direttive del 2004, mentre quelle del 2014 utilizzano la definizione “strategic considerations”.

La dottrina in merito è ormai assai ampia ed ha analizzato il fenomeno da molti punti vista: in sintesi si può affermare che sono ormai consolidate le tecniche per utilizzare lo strumento della domanda pubblica al fine di perseguire politiche ambientali (appalti verdi), di miglioramento per le condizioni dei lavoratori (appalti sociali), nonché di ricerca e sviluppo (appalti innovativi). Meno esplorati invece gli strumenti per coniugare tali politiche con l’esigenza di far ricadere i vantaggi degli appalti pubblici sulle comunità locali, soprattutto quando si tratta di grandi opere infrastrutturali, ma anche nel caso di appalti minori (interessante in proposito la L. Provincia di Bolzano 16/2015). Dal punto di vista giuridico, il punto da approfondire è il seguente: l’individuazione di procedure che, nel rispetto del diritto europeo, consentano alle AI di utilizzare la leva della domanda pubblica per favorire le comunità locali, secondo modelli innovativi ed efficienti, anche sulla base dell’analisi comparatistica estesa da altri Stati membri dell’UE.

Per le AI private, non soggette alla disciplina sugli appalti pubblici, non si pone in prima battuta il problema del rispetto del diritto europeo, ma esso si ripresenta quando tali istituzioni (si pensi alle Fondazioni di origine bancaria) non acquistano beni o servizi per sé, ma erogano finanziamenti agli enti territoriali o più in generale ad organismo di diritto pubblico affinché questi a loro volta acquistino beni o servizi. La soluzione potrebbe essere quella che vede le AI private non procedere all’erogazione in denaro, ma all’erogazione a favore degli enti pubblici di beni e servizi (ivi comprese le opere pubbliche) in natura, acquistate secondo le regole e le priorità liberamente scelte dall’AI privata in questione. A questo punto, però, si pone la necessità di un’accurata ricerca circa lo stato dell’arte legislativo e giurisprudenziale, italiano, europeo ed internazionale, in merito alle erogazioni in natura da parte di privati a stazioni appaltanti, anche alla luce del nuovo codice degli appalti. Occorrerà in primo luogo definire la natura giuridica dell’erogazione e poi distinguerla sia dalla sponsorizzazione che dal patrocinio oneroso, anche sulla base di una approfondita analisi comparatistica.

5. - Conclusioni

Il discorso sulle Anchor Institutions, sviluppatosi inizialmente negli Stati Uniti ed ora divenuto attuale anche in Europa, riguarda il ruolo che le istituzioni pubbliche come Università, Ospedali, Fondazioni private, Istituzioni culturali locali, Società di gestione delle infrastrutture strategiche, possono svolgere nello sviluppo economico e culturale del territorio di riferimento. A tal fine è necessario individuare nuovi strumenti di governance che consentano un coordinamento tra tali soggetti e gli enti locali efficace e coerente con la disciplina pubblicistica e, soprattutto, una lettura delle direttive europee in materia di appalti pubblici che sia compatibile con l’esigenza di far ricadere sul territorio di riferimento i vantaggi della spesa pubblica.


combaMario Comba

professore ordinario di diritto pubblico comparato

Università degli Studi di Torino

 


Il presente articolo contiene la sintesi di una ricerca svolta al Centro Studi Legislativi di Torino grazie ad un contributo della Compagnia di San Paolo di Torino. 

[1] Vedasi le pubblicazioni dell’Anchor Institutions Task Force

[2] Smallbone-Kitching-Blackburn, Anchor Institutions and small firms in the UK, UK Commission for employment and skills, 2015

[3] Dubb-McKinley-Howard, The Anchor Dashboard, The Democracy collaborative, Univesity of Maryland, 2013.