Cittadini, tariffe autostradali, diritto di accesso e trasparenza - D. Giordano

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1. Gli aumenti dei pedaggi autostradali rappresentano una delle vicende più annose e ricorrenti (e probabilmente più annose in quanto più ricorrenti) cui siano sottoposti i cittadini italiani (ovviamente, non solamente loro).

Il problema non investe unicamente le tasche degli utenti autostradali, ma anche e soprattutto il corretto rapporto Stato - cittadino. Il quale, nella specie, appare in tutta la sua importanza, proprio in ragione della circostanza che, in questo caso, si incide sulle economie personali e famigliari (e aziendali), a fronte di un sistema privatistico di gestione della viabilità.

Come ben noto, infatti, il sistema concessorio, dettato dalla norma comunitaria, si risolve nell’attribuzione dell’esercizio delle autostrade a società private, le quali, ovviamente, hanno come finalità il guadagno. E dunque, la presenza dell’Amministrazione Pubblica, che dovrebbe assicurare un corretto profitto alle concessionarie, così garantendo il cittadino che utilizza le autostrade e paga il pedaggio, diventa decisivo, anche in ragione della ben difficile possibilità di controllo, da parte dei comuni mortali, delle tariffe, in particolare su come vengono determinate e aumentate.

In altri, e più prosaici termini, quando si entra in autostrada, si paga un pedaggio la cui quantificazione non si è certo in grado di controllare e che non può ovviamente essere oggetto di contrattazioni.

Il sistema legislativo [1]  prevede che  la competenza in materia spetti al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. Precedentemente era in capo all’Anas.

Relativamente alla quantificazione delle tariffe in oggetto, l’art. 2 , comma 83, D.L. 3 ottobre 2006/262, nel testo attualmente vigente, prevede che “Al fine di garantire una maggiore trasparenza del rapporto concessorio, di adeguare la sua regolamentazione al perseguimento degli interessi generali connessi all'approntamento delle infrastrutture e alla gestione del servizio secondo adeguati livelli di sicurezza, di efficienza e di qualità e in condizioni di economicità e di redditività, e nel rispetto dei princìpi comunitari e delle eventuali direttive del CIPE, le clausole della convenzione unica di cui al comma 82 sono in ogni caso adeguate in modo da assicurare”, tra l’altro, “la determinazione del saggio di adeguamento annuo delle tariffe e il riallineamento in sede di revisione periodica delle stesse in ragione dell’evoluzione del traffico, della dinamica dei costi nonché del tasso di efficienza e qualità conseguibile dai concessionari”.

A sua volta, il testo attualmente vigente del comma 5 dell’art. 21 del D.L. 24 dicembre 2003 n. 355, prevede che “Il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”.

A tale disposizioni legislative si sono quindi aggiunte le delibere CIPE (in particolare, la Del. CIPE 15 giugno 2007, n. 39/2007) che prevedono la formula di adeguamento annuale della tariffa.

La disciplina legislativa ha avuto un’ulteriore evoluzione, oggetto di moltissime polemiche, con il famoso decreto Sblocca Italia. E c’è anzi da dire che la norma che riguarda il sistema delle concessioni autostradali ha subito, a seguito delle molteplici proteste parlamentari e non, un completo rimaneggiamento in sede di legge di conversione (legge 11 novembre 2014, n. 164), il quale ha previsto la possibilità di modifiche del rapporto concessorio in essere “finalizzate a procedure di aggiornamento o revisione anche mediante l'unificazione di tratte interconnesse, contigue ovvero tra loro complementari, ai fini della loro gestione unitaria”.

Al di là del tecnicismo delle norme (e della documentazione degli aumenti tariffari), appare evidente che si tratta di un settore nel quale il guadagno sui cittadini è dietro l’angolo, se non prima.

Né è un caso che il Presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, Raffaele Cantone, abbia chiesto al governo di stralciare l'articolo 5 del decreto legge Sblocca Italia (il quale nella formulazione originaria prevedeva una proroga quasi automatica agli attuali concessionari), paventando il rischio dell’apertura, da parte dell'Unione Europea, di una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia, nel caso in cui non fosse stata indetta una gara pubblica e insistendo per "una legge organica che riguardi solo le concessioni autostradali".

Scrive Giorgio Ragazzi in “I Signori delle autostrade”, Il Mulino Editore, 2008, testo fondamentale ancora oggi per comprendere quale fenomeno si abbia di fronte, che “il settore registra da tempo profitti molto elevati. Per citare solo i casi più rilevanti, in sei anni la Schemaventotto dei Benetton ha moltiplicato per tre volte il valore del suo investimento, mentre l’indice di borsa è ancora sotto il livello del 2000. E prima l’Iri aveva anch’esso moltiplicato, ma per più di mille volte, il minimo capitale investito in Autostrade. L’imprenditore Gavio, entrato nel settore meno di dieci anni addietro con un piccolissimo investimento, controlla oggi un ‘impero’ che vale oltre tre miliardi” (pagina 11).

Quanto, poi, agli anni passati, sempre Ragazzi chiarisce che “il termine ‘cuccagna’, usato dal ministro Di Pietro, sembra il più appropriato per indicare ciò che è accaduto nell’ultimo ventennio. La costruzione della rete autostradale italiana è stata finanziata pressoché interamente a debito grazie anche alla garanzia con la quale lo Stato assicurava i debiti delle concessionarie perché, fino alla fine degli anni Novanta, quasi tutte erano considerate ‘pubbliche’. Le concessioni erano basate sulla logica della tariffa - remunerazione. I pedaggi dovevano servire a coprire i costi operativi dell’ammortamento dei debiti con i quali veniva finanziato l’investimento. La legge n. 1955/463 prevedeva che l’eventuale eccedenza di ricavi oltre una contenuta remunerazione del capitale investito venisse devoluto allo Stato; questo principio veniva ribadito e rafforzato ancora nel 1961 con legge n. 729 e poi in leggi successive, fino al 1993. Finito il grosso degli investimenti a metà anni Settanta, dopo quindici - vent’anni molte concessionarie erano già state in grado di rimborsare i debiti finanziari e di ottenere una buona remunerazione sul capitale proprio versato (di regola modestissimo). Molte convenzioni avrebbero quindi potuto scadere negli anni Novanta per avvenuto integrale recupero del capitale investito. Le rivalutazioni monetarie del 1976 del 1983 hanno però consentito alle concessionarie di gonfiare l’attivo e di calcolare poi ammortamenti e remunerazione del capitale sull’attivo rivalutato. Le tariffe, comunque, avrebbero dovuto essere sostanzialmente ridotte (se si fosse seguito il principio ‘paga chi usa’) ovvero (stante la natura fiscale del pedaggio) i profitti oltre il livello congruo avrebbero dovuto essere girati allo stato, come previsto dalla legge in base alle quali erano stati assegnati originariamente le convenzioni” (pagina 68).

Teoricamente, e cioè secondo quello che si legge nelle norme, il sistema adottato è il cosiddetto price cap, tecnica di controllo dei prezzi dei beni e servizi offerti dalle public utilities nella quale l'aumento dei prezzi o delle tariffe non può superare un valore calcolato sottraendo al tasso d'inflazione sui beni di consumo una quota minima di aumento della produttività. Più esattamente, l’aumento dei prezzi è determinato dal tasso di crescita dei prezzi al consumo, ovvero dal tasso di inflazione (il cosiddetto RPI, retail price index) meno il tasso di crescita di produttività che l’autorità di regolamentazione fissa per un certo numero di anni. L’effetto dovrebbe essere quello di condurre la produttività verso livelli di crescita superiori al livello minimo richiesto ma nel contempo garantire una remunerazione che non incida troppo sull’aumento del prezzo.

In altri termini, com’è stato detto, la tecnica del price cap si basa sul principio che ciò che i consumatori vogliono sono prezzi bassi e non profitti bassi.

Il problema è che secondo alcuni tutto ciò, nel caso degli aumenti dei pedaggi autostradali, non è avvenuto, perché non sono stati determinati alcuni parametri essenziali.

Scrive Ragazzi: “Non si è proceduto a determinare i livelli congrui delle tariffe iniziali sulla base dei capitali investiti netti residui di ciascuna commissionaria; non si specifica che l’obiettivo della regolamentazione è quello di pervenire a una remunerazione congrua del Rab[2], né che si debba riportare la redditività al livello congruo alla fine di ogni quinquennio …, aspetto che invece è la caratteristica essenziale della regolamentazione tramite price cap… La formula ha lasciato nel vago i criteri per la determinazione del parametro X aprendo la porta a un elevato grado di arbitrarietà e mercanteggiamenti periodici tra l’Anas e le singole concessionarie. La remunerazione per la qualità, che non trova riscontro né in Francia né in Spagna, appare a dir poco fantasiosa e genera incrementi tariffari che non hanno alcun riscontro nei costi sostenuti per ottenere miglioramenti qualitativi”, pagina 55).

La conseguenza, scrive sempre Ragazzi, è che “nel complesso, i risultati conseguiti dalla regolazione delle autostrade italiane dal 1997 a oggi sembrano davvero fallimentari. Non si evidenziano i miglioramenti significativi nell’efficienza di costo, al di là dell’applicazione di sistemi automatici di stazione già avviati nel periodo precedente (i costi delle nostre concessionarie sembrano molto maggiori di quelli francesi…). Gli investimenti previsti, sulla base dei quali le concessionari ottennero nel 1999 lunghe proroghe delle concessioni… e poi incrementi di tariffa non sono stati realizzati se non in piccola parte. Le concessionarie hanno invece registrato enormi extra profitti” (pagina 55).

In questo contesto, debbono essere calate le percentuali di aumento delle tariffe del 2014 e del 2015, finite su tutti i giornali per la loro gravosità.

E così, nel 2014, furono registrati rincari medi del 3,9%,con punte superiori all’8% (il rincaro maggiore riguardò la Strada dei Parchi e fu dell’8,28%, seguita da quello delle Autostrade Centropadane, pari all’8,01%).

Nel 2015, l’aumento medio è stato contenuto all’1,32%.

Un comunicato del Ministero ha sottolineato l’azione calmieratrice svolta dall’Amministrazione.

Nota però il Fatto Quotidiano (http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/12/31/autostrade-ministero-trasporti-nel-2015-pedaggi-alti-dell132/1307607/) che la decisione di annullare l’adeguamento “avrebbe lasciato a bocca asciutta la lobby dei concessionari autostradali presieduta dal vicepresidente di Unicredit Fabrizio Palenzona. Che, sul fronte dei suoi interessi nel campo dell’autotrasporto – Palenzona è anche presidente onorario di Fai-Conftrasporto – , ha incassato lo stanziamento nella legge di Stabilità di 250 milioni di euro l’anno per il settore”.

Nel 2014, il Ministro Lupi, durante un incontro, così commentò l’aumento, allorché le cifre suscitarono le rimostranze degli organi di stampa (e dei comuni mortali): “Il governo su questo è intervenuto immediatamente sapendo, e lo diciamo con molta chiarezza, che le tariffe autostradali sono regolate da convenzioni fatte nel 2007, lo ricordo, che sono contratti presi e che automaticamente prevedono in base a dei parametri, uno dei quali il traffico …  se il traffico diminuisce, la tariffa aumenta … di prevedere automaticamente l'aumento delle tariffe” (https://www.youtube.com/watch?v=2__yqa0CSJ0).

Vale qui ricordare che però il sistema normativo, più sopra citato, prevede quanto segue: “Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente” (art. 21, comma quinto comma 5 dell’art. 21 del D.L. 24 dicembre 2003 n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47).

2. Da quanto si è appena detto, non si comprende, giacché nulla è stato detto a tal proposito, nemmeno in via esemplificativa o, come si suol dire, per sommi capi, come in concreto siano stati, nel 2014, ma anche nel 2015, calcolati gli aumenti.

Nelle dichiarazioni che si sono riferite (in particolare, quelle del Ministero e del Ministro) sono assenti indicazioni relative alle modalità di calcolo - con riferimento ai criteri prescritti dalle norme di legge, ma anche dalle determinazioni del CIPE - che devono presiedere alle richieste delle concessionarie e, poi, alle decisioni del Ministero. Ancora meno, sono evidenziate le originarie pretese delle prime.

Né sembra legittimo che le comunicazioni ministeriali si limitino ad argomentare che è stata svolta un’azione calmieratrice, affermazione, quest’ultima, che sottintende una sorta di legittimità delle richieste delle concessionarie cui sia seguito l’intervento in sede di opportunità (e non di legittimità) del Ministero.

Vero è infatti che l’azione di moderazione, in tanto avrebbe un senso (legittimo), in quanto si fosse preventivamente esaminata la correttezza delle richieste.

Sorge quindi il problema, per il cittadino normale che ha la patente di guida, di sapere se quello che va a pagare allorquando entra in autostrada, è ciò che la legge gli richiede.

In relazione a tanto, uno strumento precipuo per conoscere, o tentare di conoscere, i reali dati di fatto in base ai quali l’Amministrazione ha ritenuto di apportare gli aumenti in parola, appare essere la cosiddetta istanza di accesso di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241.

L’interprete attento alla storia della legislazione, e più in generale alla storia del rapporto Pubblica Amministrazione - amministrato, segnalerà il punto di snodo, o meglio di vero e proprio transito, che questo testo ha rappresentato, nel trapasso da una concezione autoritativa della Pubblica Amministrazione e dei suoi rapporti con gli amministrati, a una concezione in termini di trasparenza, collaborazione e partecipazione, nella quale il provvedimento finale adottato non è soltanto l’espressione della volontà pubblica, ma il frutto dell’incontro tra quest’ultima e le istanze del privato.

Detta in questi termini, è bene osservare che oggi il diritto di accesso costituisce, secondo i precetti giurisprudenziali, “un principio generale dell'ordinamento giuridico”, quale espressione di “un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione amministrativa con i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione pubblica da parte dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi (C.d.S.. Sez. V, Sentenza n. 3309 del 25-05-2010).

Esso si configura come “diritto soggettivo all'informazione: "diritto di informazione" e "visibilità del documento" sono aspetti complementari del medesimo assetto complessivo afferente al sistema di garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa” (C.d.S. Sez. IV, sent. n. 14 del 15-01-1998).

In relazione all’ambito di operatività della disciplina dell’accesso, è bene però rammentare come il diritto questione non si configuri nei termini di una sorta di controllo generale (generalizzato) nei confronti della Pubblica Amministrazione, perché la norma ricollega l’esercizio del diritto “all'esigenza di tutelare situazioni soggettive "giuridicamente rilevanti"” (C.d.S. Sez. VI, sent. n. 193 del 26-03-1992).

In altre parole, la legislazione in esame attiene al profilo difensivo della tutela degli interessi e non a quello del controllo politico istituzionale sull’azione della Pubblica Amministrazione. Vero è però che l’istanza di accesso, in concreto, può diventare, indirettamente, strumento attraverso il quale esaminare la valenza politica di determinati comportamenti. Il che, in fondo, testimonia anche la sua estrema duttilità.

Appare opportuno precisare la nozione di "situazione giuridicamente rilevante", che costituisce il fulcro della disciplina.

L’importanza della questione è data dal fatto che, secondo l’elaborazione giurisprudenziale ormai costante, essa non deve ravvisarsi esclusivamente nell’esistenza di una posizione soggettiva qualificabile soltanto in termini di diritto soggettivo di interesse legittimo.

In altre parole, l’ambito di tutela del privato viene allargato a comprendere anche interessi di mero fatto, nel mentre non è necessaria la sussistenza di una vera e propria lesione di una posizione giuridica: “La legittimazione all'accesso, conseguentemente, va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell'accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l'autonomia del diritto d'accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante alla impugnativa dell'atto (C.d.S.. Sez. VI, sent. n. 6440 del 27-10-2006; C.d.S.. Sez. IV, Sentenza n. 5173 del 03-08-2010).

È bene però precisare che l’oggetto di tutela non è rappresentato soltanto dalla cosiddetta attività autoritativa della Pubblica Amministrazione.

Più esattamente, “Si deve ritenere che l'attività amministrativa, cui si correla il diritto di accesso di cui agli artt 22 e ss. della L. n. 241/1990, concerna non solo l'attività di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi” (C.d.S. Sez. IV, Sent. n. 4645 del 05-09-2007).

3. Le argomentazioni che precedono consentono di arrivare con celerità e semplicità a disegnare in concreto un’istanza di accesso volta a conoscere quali dati di fatto siano stati tenuti presenti dal Ministero allorché ha approvato gli aumenti tariffari.

Appare evidente che l’oggetto di esso sarà quanto concorre a determinare la revisione tariffaria, e dunque quanto in concreto si legge nella Del. CIPE 15 giugno 2007, n. 39/2007 (così, mero titolo di esempio, “la proposta di variazioni tariffarie”, la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi”, l’attività di verifica in concreto espletata dal Ministero relativamente “alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi”, nonché l’eventuale sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”).

Il profilo di interesse qualificato che deve sussistere al fine di ritenere ammissibile l’istanza di accesso è poi abbastanza semplice: essere titolari di valida patente di guida che abilita alla guida di autoveicoli in ambito autostradale.

Da ultimo, non è senza importanza segnalare che il diritto di accesso è stato riconosciuto dalla giurisprudenza proprio in relazione alla documentazione relativa ad aumenti delle tariffe autostradali (v. TAR Lazio, n. 7565/2009; TAR Lazio n. 1156/2004).

Conclusivamente, l’istanza di accesso, nella materia in esame, sembra (e non è un paradosso) prestarsi a una doppia funzione, da un lato la tutela dell’interesse del singolo a conoscere in concreto le ragioni dell’aumento tariffario; dall’altro, e indirettamente ma sicuramente, a verificare la trasparenza dell’azione amministrativa, ma anche politica, della Pubblica Amministrazione. Il tutto, in un settore nel quale, come è stato detto, ha dominato la “cuccagna”, a fronte di “risultati davvero fallimentari”.

[1] Una cronistoria riassuntiva delle modifiche legislative via via intervenute si trova ben esposta nel sito della Camera dei Deputati, all’indirizzo http://leg16.camera.it/465?area=32&;;;tema=14&Le+concessioni+autostradali

[2] Il RAB è l’acronimo di Regulatory Asset Base ed è rappresentato dal valore del capitale investito netto calcolato sulla base delle regole definite dall'autorità di regolazione al fine della determinazione dei ricavi di riferimento

 

giordano 2Diego Giordano - Avvocato dello Stato

(con la collaborazione di Edoardo G. Genovese e Niccolò Corsi

per le ricerche sulle notizie di stampa)