Sovranità, diritti sociali e vincoli di finanza pubblica - F. G. Angelini

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parlamentoLe note vicende greche offrono spunti di riflessione interessanti sul fronte degli equilibri istituzionali e del pericoloso scivolamento dei nostri sistemi democratici verso forme di governance che, fortemente condizionate dal rispetto dei vincoli sovranazionali di finanza pubblica, rischiano di svuotare il carattere sociale delle loro istituzioni.

Con questo contributo non si vuole né sostenere che l'espansione dell'intervento pubblico in campo sociale sia qualcosa di positivo o di negativo in sé, non potendo disconoscere le luci e le ombre dei grandi progressi fatti dal nostro Paese proprio grazie all'azione posta in essere dai pubblici poteri sotto la spinta del principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.); né, tantomeno, negare che in un contesto istituzionale complesso e variegato come quello europeo, una costituzione economica e finanziaria (una sorta di golden rule) comune a tutti gli Stati membri possa svolgere una funzione positiva, garantendo stabilità e crescita.

Rispetto a questi temi, il problema è, infatti, politico e non ideologico. Legato cioè alle modalità attraverso cui, tanto l'intervento pubblico quanto l'applicazione rigida dei vincoli di finanza pubblica, si inseriscono e si contemperano all'interno di un sistema istituzionale multilivello, sulla base di concrete scelte politiche sempre contingenti e fortemente influenzate dal contesto (economico, sociale, culturale ed istituzionale) nel quale esse di inseriscono. Del resto, in una (vera) economia sociale di mercato - la presunta religione economica dell'Europa a trazione tedesca - sia l'intervento pubblico (purché conforme, e cioè non distorsivo degli equilibri di mercato) che la stabilità macroeconomica sono parti integranti della ricetta economica ordoliberale, che fa proprio della coesione sociale l'ingrediente fondamentale per la crescita economica e sociale di un Paese.

In questo senso, perciò, occorrerebbe piuttosto chiedersi, da un lato, quale intervento pubblico in campo sociale, a quali condizioni ed attraverso quali strumenti possa essere funzionale alla promozione di un liberalismo ispirato al concetto del rispetto delle regole e all'inclusione sociale e, dall'altro, se in presenza di straordinarie situazioni di crisi fiscale e spesa pubblica fuori controllo, di fronte ad un contesto sociale sempre più conflittuale ed ostaggio di logiche estrattive che non favoriscono la mobilità sociale ma piuttosto fenomeni di esclusione e corruzione, non sia più corretto accompagnare - nell'ottica di una vera solidarietà tra i popoli europei - i processi di riforma della cornice istituzionale di alcuni Stati membri (concernenti l'equilibrio dei rapporti tra pubblico e privato, tra Stato e mercato, e tra i diversi poteri dello Stato) con doverose forme di sostegno economico tese ad alleviare i costi sociali di tali interventi, favorendo partecipazione e corresponsabilità rispetto alle sorti di quel Paese.

È, dunque, un problema di scelte politiche e di selezione delle priorità, nonché di credibilità di una classe dirigente di fronte ai cittadini e all'Europa stessa. Il Governo Renzi ha fornito una risposta a tali interrogativi non solo insufficiente ma fortemente contraddittoria. Non solo non ha tagliato la spesa pubblica, guardandosi bene dall’intervenire sulle vere dinamiche estrattive da cui dipende il suo incessante e incontrollato crescere (la funzionalizzazione dell'erario alla ricerca e al mantenimento del consenso politico, ed il perverso legame tra politica e burocrazia), non solo ha sprecato ogni occasione concessa sul palcoscenico europeo impuntandosi su nomine ininfluenti rispetto alla difesa degli interessi nazionali, ma ha impresso un'accelerata sul fronte delle riforme costituzionali e della legge elettorale funzionale non a liberare il Paese dalla morsa estrattiva delle sue istituzioni, che ne bloccano la crescita frustandone le capacità di reazione al cambiamento, bensì ad assicurare la concentrazione del potere nelle mani di un numero sempre più ristretto di persone e interessi.

Se la ricetta per conciliare il rigore sui conti pubblici con la promozione dei diritti sociali risiede nella costruzione di un modello di sovranità inclusiva, attenta ai bisogni ed alle aspettative delle persone, quella di Renzi ne rappresenta, dunque, l'antitesi.

Proprio nella costruzione di una sovranità inclusiva sta la chiave di volta di un progetto per l'Italia capace di valorizzarne l'attitudine al cambiamento facendo leva sulle forze della società civile che, sin qui, sono rimaste ai margini ed anzi hanno pagato (e continuano a farlo) il prezzo di un'Unione Europea incapace di promuovere una vera economia sociale di mercato attraverso forme di intervento pubblico conformi al mercato, in grado di favorire e sostenere i processi di cambiamento degli Stati del mediterraneo piuttosto che di aggravarne le disuguaglianze e l’impoverimento; e, dall'altro, di scelte politiche ispirate alla difesa degli interessi di alcuni e tese a scaricarne integralmente i costi sulla struttura produttiva e sociale del Paese (PMI e famiglie).

Dal Governo Monti in poi, nascondendosi dietro le politiche di austerità, sono state poste in essere dai vari governi che si sono succeduti politiche economiche e riforme legislative che, anziché promuovere forme di sovranità inclusiva, hanno piuttosto rafforzato i caratteri estrattivi della nostra cornice istituzionale scaricando irresponsabilmente il peso delle regole europee sui bilanci pubblici sulla classe media e, in particolare, sulle PMI (generalmente impreparate a competere a livello globale e, quindi, bisognose di investimenti) e sulle famiglie. Tali scelte continuano ad avere effetti devastanti sia sugli equilibri istituzionali che sull'effettività delle clausole sociali contenute nella nostra Costituzione.

Una conferma in tal senso viene dalla recente sentenza della Corte Costituzionale sulla riforma Fornero. Essa è divenuta il terreno di scontro tra due diverse visioni del rapporto tra diritti sociali e finanza pubblica. Se secondo alcuni i diritti sociali sarebbero sacrificabili in nome di spesso generiche e non meglio specificate esigenze di contenimento della spesa pubblica; secondo altri, la tutela dei diritti sociali contenuti nella prima parte della Costituzione richiederebbe certamente un attento bilanciamento di interessi da parte del legislatore, che tenga conto anche dei riflessi finanziari delle politiche sociali, senza tuttavia che ciò si traduca in un inaccettabile rovesciamento di prospettiva secondo cui diritti costituzionalmente garantiti risulterebbero sacrificabili in presenza di scelte di politica economica adottate dall’esecutivo e dal legislatore. Se così fosse (come, invece, sempre più spesso avviene), ne deriverebbe un inaccettabile indebolimento della prospettiva costituzionale dei diritti sociali ed un (incostituzionale) rafforzamento – fin quasi ad assurgere a rango costituzionale – delle scelte di politica fiscale effettuate della maggioranza politica del momento.

La crisi finanziaria che ha fatto da contesto alle scelte del Governo Monti è innegabile; tuttavia, ciò che la sentenza della Corte Costituzionale ha evidenziato e posto a fondamento della pronuncia di incostituzionalità, è il fatto che in uno stato di diritto gli strumenti utilizzati e le modalità di intervento sono tutt’altro che indifferenti. Sarebbe bastato forse un impianto motivazionale più articolato, oppure, evitare di spacciare per riforma pensionistica un palese intervento tributario o, ancora, affrontare in chiave costituzionale il tema del rapporto tra diritti acquisiti e crisi fiscale dello Stato e forse il buco sulle pensioni ce lo saremmo risparmiato. Fino a qualche tempo fa si diceva che fosse l’Europa, con le sue politiche di austerità, il nemico dichiarato del popolo italiano. Eppure oggi, paradossalmente, di fronte ad una sentenza che ristabilisce dei diritti sociali, abbiamo persino letto commenti che definiscono, invece, la Corte Costituzionale come una sorta di organo eversivo.

C’è un po’ da mettersi d’accordo. Ferme le gravi responsabilità europee, rispetto alle quali i Governi italiani sono perlomeno corresponsabili, resta il fatto che non possono essere rimandate politiche di contenimento della spesa pubblica; tuttavia, tali obiettivi non si possono perseguire semplicisticamente tagliando i diritti sociali in nome di generiche esigenze finanziarie, salvaguardando invece clientele e privilegi (acquisiti da pochi a discapito di molti). Lungo questa via, infatti, non solo pagano sempre gli stessi, ma non si fa alcun passo avanti sul fronte dell'inclusione sociale e della trasformazione del nostro sistema produttivo.

Una classe dirigente che voglia essere degna di tale nome e che voglia essere tale di fronte alle stesse autorità europee, ha il dovere di intervenire proprio su quelle leve estrattive del nostro sistema istituzionale che appare sempre più bloccato da dinamiche oligarchiche, partendo dalla ridefinizione del settore pubblico in chiave sussidiaria e dalla qualificazione dei diritti sociali come diritti fondamentali della persona piuttosto che come diritti all’erogazione di una prestazione da parte dello Stato. Così facendo, si innescherebbe una dinamica inclusiva capace, a sua volta, di sbloccare la società e di creare un clima di fiducia sugli investimenti essenziali per recuperare competitività.

Tornando all'Europa, invece, si è soliti identificare il problema delle sue istituzioni nel loro deficit democratico. In realtà, come dimostra il quadro normativo che è emerso come risposta alla crisi dei debiti sovrani e, in particolare, la centralità assunta dall’interesse alla stabilità finanziaria rispetto agli altri interessi in gioco, il vero problema su cui occorre riflettere al fine di vagliare la legittimità delle azioni concordate in sede europea – che, incidendo sulla sovranità di un Paese, si riflettono in interventi di contenimento della spesa sociale e, quindi, sui livelli di protezione dei diritti sociali – è rappresentato dal ricorso al metodo intergovernativo per l’adozione delle nuove regole europee sui bilanci pubblici che, come tali, si pongono al di fuori del contesto costituzionale europeo e, pertanto, fuori da ogni logica di bilanciamento con quelle istanze sociali ormai giuridicamente protette anche a livello europeo oltre che dalle costituzioni nazionali. 

Come dimostra la vicenda della legge Fornero, quello della coesistenza delle politiche europee di austerità con i livelli di tutela sociale accordati dalle costituzioni nazionali è un tema su cui occorre fare particolare attenzione per non incorrere nel possibile cortocircuito dei controlimiti posti dalle Costituzioni nazionali (come già avvenuto anche in altri Stati membri). È forte, infatti, il rischio di peggiorare drammaticamente le condizioni di vita dei cittadini (la vicenda degli esodati su questo fa scuola) senza peraltro migliorare lo stato delle finanze pubbliche, ed anzi creando miliardari buchi di bilancio (si legga legge Fornero). 

La costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio – pur rappresentando per l'Italia la mera formalizzazione di un principio già ben presente nella giurisprudenza costituzionale – ha certamente contribuito a rafforzare il posizionamento costituzionale dell’interesse alla stabilità finanziaria rispetto agli altri interessi in gioco quali quelli scaturenti dall’affermazione del principio di uguaglianza sostanziale contenuto nell’art. 3 della Costituzione. In futuro, ciò potrebbe provocare conseguenze anche gravi sul fronte dell'effettività dei diritti sociali, legittimando interventi chiaramente lesivi della dignità della persona e del principio di uguaglianza sostanziale.

Sarebbe perciò un grave errore non prendere sul serio i rischi di questo nuovo assetto di interessi, continuando a perseguire disegni di riforma di chiara matrice estrattiva e, così facendo, legittimando la tendenza a scaricare sistematicamente sulla classe media il peso delle scelte di contenimento della spesa in virtù della costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio, senza invece avere il coraggio di intervenire sul fronte delle modalità di tutela dei diritti sociali e del complessivo ripensamento tanto delle modalità di intervento pubblico nell’economia quanto dell’organizzazione dei servizi pubblici.

 

angeliniFabio G. Angelini

professore straordinario di diritto amministrativo

Università Telematica Internazionale Uninettuno, Roma