Amministratori pubblici minacciati e corrotti: colpa anche delle regole di affidamento degli appalti – L. Guido

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appaltiLa recente relazione della Commissione parlamentare di inchiesta istituita per monitorare il fenomeno delle intimidazioni nei confronti degli amministratori locali denuncia che sul nostro territorio i fenomeni di intimidazione subiti a tutti i livelli dagli amministratori locali sono moltissimi ed in aumento.

Tra il gennaio del 2013 e l'aprile 2014 sono stati denunciati ben 1.265 episodi. Circa 3 al giorno.

Le regioni più a rischio sono, come prevedibile, quelle del sud, ma molti episodi sono segnalati anche in Piemonte, Lombardia ed Emilia Romagna. Unica eccezione la Valle d'Aosta ove non è segnalato alcun episodio. Parliamo però naturalmente dei fatti denunciati alle Forze dell'ordine, immaginando che molti episodi pur presenti non vengano denunciati dai soggetti.

A questo fenomeno si aggiungono gli episodi di dimissioni apparentemente immotivate di amministratori politici o tecnici, non così rare, che nascondono molto spesso simili episodi intimidatori.

Poiché non è difficile immaginare che buona parte di queste intimidazioni siano riferibili al denaro che la pubblica amministrazione versa sul mercato in cambio di forniture di beni e servizi, ci chiediamo se esista un sistema per risolvere questo problema come quello della corruzione, con sperpero di denaro pubblico che finisce poi nella maggioranza dei casi nelle disponibilità della malavita organizzata.

Cerchiamo contemporaneamente di evitare anche gli affidamenti senza gara; tale possibilità è prevista solo in caso di urgenza evidente ed effettiva, ma l'ambito di utilizzo di tale eccezione è stato allargato a dismisura dalle abitudini più recenti delle P.A. Ciò ovviamente permette eventuali preferenze degli amministratori sulle imprese/professionisti cui affidare gli appalti.

Riteniamo che la soluzione possa consistere soltanto nel sottrarre agli amministratori e agli uffici tecnici ogni tipo di discrezionalità nella procedura di affidamento degli appalti. Chi non può decidere non verrà minacciato o corrotto.

Prendiamo in considerazione gli appalti con gara secondo il D.Lgs. 163/2006 (codice degli appalti) per il quale le aggiudicazioni devono essere effettuate secondo l'art. 82, a scelta della stazione appaltante, col criterio del massimo ribasso o con quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Tale legge più volte modificata ed integrata è molto complessa, ma ciò non impedisce una rilevante discrezionalità nell'affidamento di opere anche importanti: anzi, la complicazione favorisce gli illeciti perché nella incertezza di regole si evidenziano eventuali favoritismi, tanto che i ricorsi di imprese sconfitte nelle gare sono moltissimi, con tutti i problemi che da ciò ne conseguono.

Anche il testo di modifica del codice degli appalti recentemente approvato dal Senato, ora in attesa dell'esame della Camera, pur essendo in alcune parti migliorativo della situazione attuale, non risolve il problema fondamentale anzidetto.

In modo didascalico rileviamo i seguenti punti deboli della attuale legislazione che vengono mantenuti anche nella normativa in itinere.

Dove è previsto un progetto di intervento (nel caso ad esempio di costruzioni edili) o un capitolato/mansionario (nel caso ad esempio di pulizie, manutenzioni, forniture) questi documenti riportano davvero quanto di meglio si possa tecnicamente trovare sul mercato senza inserire impedimenti di gara? Infatti già dalla redazione del capitolato d'appalto, quasi sempre affidato agli uffici tecnici della stazione appaltante, si comprende se un appalto è realmente abbordabile da molte delle imprese del settore (ovviamente con le caratteristiche certificate relative) oppure no. Se esso è troppo specifico nelle scelte possibili ovviamente escluderà la maggioranza dei concorrenti, riducendoli in molti casi ad uno soltanto. In questo caso sarà l'unico concorrente a fare il prezzo. Essendo i dirigenti degli uffici delle stazioni appaltanti sempre le medesime persone per molti anni, sono a rischio di subire ingerenze coercitive e corruttive ugualmente al livello politico.

Perché poi per alcune P.A. molto spesso lavorano sempre gli stessi soggetti (imprese e professionisti) conosciuti agli uffici?

Ed è lecito che a ricoprire figure di progettazione e sorveglianza negli appalti siano dipendenti o dirigenti della stessa stazione appaltante, che si trovano così a gestire quotidianamente appaltatori che essi stessi hanno selezionato e potrebbero selezionare in futuro?

La soluzione può consistere solo in una rivoluzione copernicana del concetto di affidamento degli appalti, cioè nell'istituire albi dei fornitori della pubblica amministrazione, tenuti ed aggiornati da Enti territorialmente diversi dalle stazioni appaltanti emittenti, ove le imprese ed i professionisti vengono iscritti se soddisfano le caratteristiche previste per tipologia, dimensioni, giro d'affari, onorabilità, ecc. Se tali albi rispecchiassero da vicino la realtà commerciale del luogo (Comune, Regione, ecc.) gli appalti potrebbero essere affidati con un criterio di semplice rotazione tra gli iscritti. Così la discrezionalità della stazione appaltante e quella dell'amministratore pubblico sarebbe ridotta a zero, almeno dal punto di vista dell'affidamento. Tale albo può essere gestito secondo una specifica normativa in modo che soggetti dal comportamento non soddisfacente o legalmente dubbio possano essere sospesi o cancellati. Salva naturalmente la possibilità per il soggetto designato di rinunciare all'appalto, che in questo caso si assegnerebbe automaticamente al soggetto immediatamente seguente nella rotazione. Per soggetti stabilmente inseriti all'interno di questi albi l'ipotesi di acquisire un appalto di gradimento maggiore rispetto ad uno sgradito, magari perché più limitato economicamente, sarebbe annullata dalla rotazione. Nel tempo, il valore economico degli affidamenti andrebbe infatti ad avvicinarsi al loro valore medio. Nessuno sarebbe svantaggiato o avvantaggiato.

Tra l'altro, il flusso costante di affidamenti darebbe la possibilità a imprese e professionisti di strutturarsi a livello di personale, macchinari ed economico in modo consono al giro di affari prevedibile. Una legittima volontà di ingrandire la propria attività potrebbe essere consentita dall'iscrizione ad un albo di livello tecnico/economico più alto, dopo risultati soddisfacenti. Mentre potrebbe essere posto un limite alla iscrizione a più albi se si volesse gestire gli appalti anche dal punto di vista della localizzazione degli attori economici. Insomma, il mercato avrebbe la possibilità di autoregolarsi anche con questo sistema a rotazione.

La domanda a questo punto potrebbe essere: in mancanza di gara come si potrà stabilire il valore economico dell'appalto?

Già oggi c'è un computo metrico estimativo redatto dall'ufficio tecnico o da un professionista, che inquadra l'aspetto economico dell'appalto prima della gara.

Le imprese su tale cifra propongono ribassi spesso non ragionevoli, per aggiudicarsi la gara cercando poi durante i lavori di proporre ogni genere di riserva o problema imprevisto al fine di recuperare denaro aggiuntivo, oppure risparmiando sulla qualità del servizio, del personale, della sicurezza sul lavoro, ecc. Si è cercato di superare tale problema con il concetto di offerta economicamente più vantaggiosa, esaltata nel provvedimento ora all'esame della Camera, ma in questo modo si è introdotta una discrezionalità ancora maggiore da parte della stazione appaltante nello stabilire in cosa consista questo vantaggio. Il problema del costo dell'appalto sarà superabile se l'impresa accetterà l'incarico alla cifra determinata dagli uffici tecnici di settore o dai professionisti incaricati, determinata sulla base di valori indicati in una banca dati nazionale modulata sul territorio, risolvendo così anche il problema della variazione incontrollata dei costi del medesimo prodotto a seconda delle zone d'Italia. Automaticamente si aprirebbe la strada verso il concetto vero di costo standard, sempre indicato dalla politica e mai attuato.

Si risolverebbe anche la necessità degli affidamenti d'urgenza senza gara, in quanto avendo un albo a rotazione sarebbe facile assegnare gli appalti ai primi in lista senza perdite di tempo, eventualmente con appalto a costo da determinarsi a posteriori se non ci fosse il tempo di valutarne a priori il valore economico.

Da queste indicazioni risulterebbero esclusi solo gli appalti specifici e non ripetibili, di enormi dimensioni o di carattere strategico o internazionale, che prevedono comunque commissioni ad hoc e sono in numero davvero limitato rispetto alla totalità degli appalti standard. E' ancora d'attualità ad esempio la seconda trance dell'inchiesta "mondo di mezzo" riguardante gli appalti per l'assistenza all'immigrazione. Ebbene, se si fosse applicato il metodo dell'albo a rotazione non avendo discrezionalità nell'affidamento degli appalti tale insopportabile truffa ai danni della comunità romana non avrebbe potuto essere perpetrata, almeno in queste dimensioni, perché questa cupola non avrebbe avuto la possibilità di incunearsi nelle pieghe della P.A. gestendo gli affidamenti in proprio.

Semmai resta il problema di quell'impresa che ottiene un appalto per effettuare un certo lavoro e poi non lo svolge, o lo svolge in modo non corretto, ma in questo caso sarebbe più facile prendere atto della situazione e sospendere o cancellare il soggetto dall'albo. Anche tutta la fattispecie dei ricorsi sulle assegnazioni che oggi sono all'ordine del giorno sarebbe limitata a contestazioni relative alle iscrizioni/permanenza agli albi e non sull'affidamento specifico, che non verrebbe ritardato a causa di ciò.

Le idee sopra riportate non sono ovviamente esaustive di un argomento molto complesso e delicato, ma vogliono rappresentare uno schema di approccio tecnicamente e giuridicamente inconsueto seppure già relativamente organico ed utilizzabile quale base per futuri approfondimenti.


lucaguidoLuca Guido

ingegnere

consulente del Tribunale di Milano