Proposte di modifiche normative per un sistema-paese più competitivo - R. Brustia

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fiscoUn Paese per essere competitivo e attrattivo necessita di regole certe e procedure semplificate. A livello normativo, in una prospettiva de iure condendo, diverse sono le misure e gli interventi che potrebbero essere posti in essere e che, se adottati, potrebbero semplificare e rendere più efficiente un apparato spesso troppe volte ingolfato e ingessato da procedure e burocrazie anacronistiche. Le proposte di modifiche di seguito riportate, suddivise per settore di riferimento - a parere di chi scrive - vanno in questa direzione.


SETTORE INFRASTRUTTURE
Il settore delle opere pubbliche in Italia, considerato il periodo di crisi economica che impone in particolare alle amministrazioni di ridimensionare le proprie capacità di spesa, vedrà nei prossimi anni una sempre maggiore contrazione della partecipazione pubblica. Conseguentemente il contributo dei soggetti privati – sia sotto il profilo della individuazione degli interventi da realizzare sia sotto quello della loro progettazione, realizzazione e gestione – diverrà ancor più fondamentale al fine di evitare la paralisi del settore.
Tuttavia, nonostante le continue riforme del quadro normativo, si riscontra ancora oggi una certa riluttanza da parte degli investitori privati, sia nazionali sia internazionali, ad intraprendere operazioni di investimento in questo ambito. Una delle principali ragioni che frena gli investimenti privati è indubbiamente il significativo grado di incertezza del diritto generato dalla complessità del quadro normativo di riferimento sia per quanto riguarda la fase di approvazione dei progetti, sia per quel che concerne la fase realizzativa e di gestione delle opere.
Le modifiche di seguito proposte, senza la pretesa di riscrivere l’intera disciplina delle opere pubbliche, possono contribuire ad accrescere il grado di certezza del nostro ordinamento in materia.


Semplificazione del procedimento autorizzativo
Oggi l’Autorizzazione Unica è tale solo di nome; in realtà, con procedimento separato, bisogna ottenere anche la valutazione di impatto ambientale; non c’è motivo di tenere separati i due procedimenti che, quindi, potrebbero essere fusi tra loro.


Inerzia della PA
- Nonostante i termini previsti dalla legge per il rilascio di atti della PA nell’ambito dei procedimenti amministrativi, molto spesso la PA resta inerte. La legge già prevede casi in cui l’amministrazione inerte possa essere sostituita da altri soggetti e si propone di estendere tali meccanismi automatici di sostituzione dei funzionari inerti anche nel settore delle opere pubbliche, sia in relazione a funzioni istruttorie che decisorie.
- Parimenti, nell’ambito delle conferenze di servizi sono previsti dei termini per il rilascio di pareri ma questi sono solo ordinatori; si propone di applicare il principio del silenzio-assenso anche nelle conferenze di servizi.


Danno da ritardo della PA

Per ottenere il risarcimento del danno da ritardo della PA, un’impresa deve avviare un’azione giudiziaria nei confronti della PA, spesso unica o principale cliente dell’impresa, con il risultato che, per mantenere buoni rapporti con il cliente, l’azione viene raramente esperita. Si propone un risarcimento automatico del danno da ritardo, che non costringa le imprese ad attivarsi per la tutela risarcitoria ma che consentano invece loro di rinunciare al risarcimento dovuto ex lege.


Limitazione del contenzioso verso provvedimenti autorizzativi
Uno dei problemi maggiori lamentati dagli investitori è la facilità con cui un provvedimento autorizzativo possa essere impugnato, con conseguente blocco dei lavori, soprattutto a causa del comprensibile timore delle banche a finanziare un’opera la cui autorizzazione è ancora soggetta a scrutinio del giudice. Si propone, quindi, l’introduzione di procedure preventive di concertazione con la popolazione locale nella fase di localizzazione delle opere sul modello del débat publique, e il rafforzamento degli strumenti partecipativi, accompagnato ad un proporzionale affievolimento, una volta formalizzata la concertazione, della possibilità di avvalersi del rimedio giurisdizionale (quanto meno a carico delle associazioni ambientaliste), con eventuale introduzione di forme di cauzione a carico dei ricorrenti.


SISTEMA TRIBUTARIO: DALLA CULTURA DELL’ISPEZIONE ALL’ASSISTENZA AL CONTRIBUENTE
L’ordinamento tributario vigente offre alcune soluzioni come l’interpello e regime dell’adempimento collaborativo (attualmente in corso di introduzione) che si traducono in procedure complesse e spesso lunghe e costose che non consentono risposte facili ed immediate così vanificando, in alcuni casi, la concreta attuazione del principio di collaborazione e buona fede, ed inoltre sono percorribili solo da contribuenti strutturati e con risorse finanziarie disponibili, e non dal comune cittadino e dalla piccola impresa.
Alcune concrete proposte idonee ad ovviare alle lungaggini e complessità del sistema tributario potrebbero essere articolate su tre livelli e, precisamente:
- Riorganizzazione dell’amministrazione finanziaria (dal controllo all’assistenza al contribuente)
- Risoluzione anticipata dei “casi dubbi” (diminuzione contenzioso)
- Diverso approccio nelle verifiche fiscali


a) Riorganizzazione dell’amministrazione finanziaria (dal controllo all’assistenza al contribuente)
Si tratterebbe nello specifico di passare da un sistema di accertamento fondato sul controllo ad un sistema di accertamento fondato sul contraddittorio preventivo tra il contribuente ed il rispettivo funzionario responsabile di seguirlo ed assisterlo ai fini fiscali. In altri termini, ai funzionari attualmente incaricati del controllo verrebbe attribuita la responsabilità di seguire ed assistere un certo numero di contribuenti opportunamente raggruppati per affinità delle tematiche che li possono caratterizzare e/o per settori. Ed al fine di evitare abusi, dovrebbero essere previsti degli avvicendamenti tra i funzionari con cadenza periodica.


b) Risoluzione anticipata dei casi dubbi
Si tratterebbe di attribuire ad un funzionario responsabile (a seguito della riorganizzazione di cui al paragrafo a) che precede) il potere di definire in via preventiva ed in contraddittorio con il contribuente il trattamento tributario delle fattispecie dubbie. Il contribuente dovrebbe pertanto potersi rivolgere al suo funzionario responsabile in modo da risolvere in anticipo i dubbi circa il trattamento tributario delle fattispecie rappresentate. Il contraddittorio con il contribuente ed il parere del funzionario andrebbero poi riportati in un verbale scritto che, avuto riguardo alla soluzione fornita nel caso specifico, dovrebbe vincolare l’Amministrazione finanziaria.


c) Diverso approccio nelle verifiche fiscali 
Si tratterebbe di attribuire al funzionario responsabile il potere di indicare al contribuente il trattamento tributario delle fattispecie dubbie ricorrenti riscontrate in sede di verifica con effetto per gli anni successivi. In altre parole, se, in sede di verifica fiscale, emergono fattispecie dubbie ricorrenti, il funzionario incaricato della verifica, previo contraddittorio con il contribuente, indicherà il trattamento tributario applicabile per il futuro senza necessariamente procedere, per il passato, a recuperi a tassazione. Nel caso, negli anni successivi, il contribuente non si adeguasse alle indicazioni ricevute, l’Amministrazione finanziaria sarebbe legittimata a richiedere le maggiori imposte e le relative sanzioni, ferma restando la possibilità per il contribuente di ricorrere in sede giurisdizionale.


PROPOSTE PER LA CREAZIONE DI NUOVE IMPRESE: VALORIZZARE IL RESEARCH IN ITALY
Nel tentativo che l’Italia deve compiere per far ripartire i motori della crescita e dello sviluppo manca una visione condivisa di quello che la sua economia e la sua industria potranno essere in futuro, in uno scenario in radicale cambiamento dei mercati e delle tecnologie abilitanti. Nel nuovo contesto, il nostro Paese appare sulla difensiva: il permanere di un deficit di innovazione (troppo poca innovazione realizzata da troppo poche imprese) porta a confermare una traiettoria fondata sulla bassa produttività e sull’inseguimento di una competitività ancorata alla disponibilità di un lavoro di limitata qualificazione e a bassa remunerazione. 
Sta pesando più di prima la spaccatura tra la nostra capacità di ricerca e creatività e la propensione del sistema Paese ad assorbire nuove conoscenze e tecnologie, e a ospitare efficacemente giovani iniziative imprenditoriali innovative che possano dare opportunità di impiego alle risorse umane ad alta qualificazione. Nella giusta difesa del Made in Italy si è trascurato il rafforzamento e la valorizzazione della incompiuta filiera del Research in Italy, anche tramite lo sviluppo di un mercato dei capitali (con Fondi di Venture Capital e reti di Business Angel) rivolti alla valorizzazione della ricerca e della creatività dei giovani in nuove aziende start-up. La creazione di start-up ha dei risvolti estremamente importanti per tutta la collettività: l’esplosione guidata dal settore high-tech, spiega perché gli USA sono stati capaci di sostenere un ridotto tasso di disoccupazione con una crescita veloce. Società come Apple, Microsoft, E-bay o Google rappresentano importanti esempi di società che hanno ottenuto investimenti di venture capital nella fase iniziale del loro sviluppo. Occorrerebbe quindi introdurre più efficaci misure di incentivazione e semplificazione amministrativa volte a sostenere le start-up d’impresa nei primi anni di vita e a creare un clima favorevole allo sviluppo di imprese tecnologiche nel Paese. Di seguito si riportano alcune soluzioni concrete che potrebbero dare un impulso in questo senso.

a) Registrazioni di brevetti
Ridurre i costi e le procedure necessarie per la registrazione di brevetti per start-up e spin-off atto a facilitare lo start-up e l’accelerazione di nuovi business.

b) Incentivi fiscali per IP
Prevedere l’avvio di un meccanismo fiscale per le piccole e medie imprese che registrano la proprietà intellettuale e supportarlo con una adeguata attività di diffusione della conoscenza dei valori dei brevetti; potenziare e ottimizzare i programmi di sgravi fiscali alle PMI che si avvalgono della ricerca universitaria per lo sviluppo della ricerca interna, favorendo la produzione di risultati registrabili in termini di IP.

c) Legge fallimentare 
Revisione ulteriore della legge fallimentare con l’obiettivo di non penalizzare i giovani imprenditori che falliscono nei primi tre anni di attività imprenditoriale.

d) Voucher tecnologici
Introdurre voucher tecnologici a sostegno delle imprese, a copertura dei costi di consulenza legati alla stesura del business plan e della due diligence tecnologica, nonché per lo sviluppo di nuovi prodotti, servizi e processi.

e) Manager industriali 
Introdurre uno sgravio fiscale e contributivo per l’assunzione di manager industriali in mobilità o in età pensionistica da parte di imprese start-up teso a introdurre capacità manageriali in queste giovani iniziative. Andrebbe anche reso più incisivo e sistematico il programma di defiscalizzazione degli investimenti privati in capitale di rischio nonché l’istituzione di fondi di co-investimento per facilitare lo sviluppo del seed e del venture capital in Italia a sostegno di start-up innovative, sull’esempio di quanto realizzato in altri paesi quali Gran Bretagna, Francia o Irlanda. Di seguito alcune proposte concrete in questa direzione.

Fondi pubblici. Rimodulazione dei fondi pubblici disponibili per iniziative di finanziamento diretto o di co-investimento con privati in imprese innovative, facendo attenzione anche alla fase “early stage” e non solo alle fasi più avanzate della vita di impresa, a vantaggio della creazione di nuova impresa.

Fondo di Garanzia. Istituzione di un fondo garanzia a copertura dei debiti contratti dalle imprese nell’ambito di investimenti mirati all’acquisizione di quote in aziende innovative, per supportare le uscite industriali dei fondi di venture capital e mantenere le tecnologie sviluppate all’interno del tessuto economico nazionale.

Detassazione delle plusvalenze. Semplificazione della normativa vigente in materia di detassazione delle plusvalenze realizzate dagli investitori in caso di rinvestimento in nuove imprese per aumentarne la fruibilità.

Credito di imposta sul reddito. Prosecuzione nel rafforzamento del credito d’imposta sul reddito, proporzionale al valore dell’investimento diretto effettuato da persone fisiche (anche per tramite di persone giuridiche utilizzate come veicolo di investimento da parte di uno o più privati investitori) in nuove imprese innovative, al pari di quanto realizzato in altri Paesi europei.


brustiaRoberto Brustia
dottore commercialista in Milano
esperto fiscallista