Una formula (inapplicata) per il regionalismo italiano: il principio di differenziazione che beneficerebbe sia il Nord che il Sud dell’Italia - L. Antonini

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italiaregioniLa riforma costituzionale in via di definitiva approvazione in Parlamento manca, per quanto riguarda il Titolo V della Costituzione, di una qualsiasi chiarezza sul modello di fondo verso cui convergere. Essa disattende le reali ragioni costituzionali che sostavano all’esigenza di un ripensamento dell’attuale Titolo V: se prima avevamo un federalismo senza Senato delle autonomie, lo scenario prossimo è, paradossalmente, quello di un Senato delle autonomie senza federalismo. Anziché ruotare sul principio di responsabilità, la riforma, infatti, si risolve in una mera, decisa, ricentralizzazione di materie. Ma l’Italia non è la Francia e non ha certo una Pubblica Amministrazione centrale paragonabile a quella francese. Così questa soluzione, se da un lato rischia di far buttare, con l’acqua sporca, anche il bambino (l’esperienza delle poche, ma effettive realtà regionali virtuose), dall’altro non potrà permettere di superare i limiti della situazione attuale (caratterizzata anche da un divario tra Nord e Sud che ormai non ha più eguali in Europa). 
La verità è che occorrerebbe più Stato al Sud e meno Stato al Nord. Questi profili si possono apprezzare in modo particolare per quanto riguarda la materia della sanità. Basti pensare alla nuova clausola di supremazia statale, che potrà portare alla ricentralizzazione di tutta la materia dell’organizzazione sanitaria senza alcuna possibilità di differenziazione per le realtà efficienti. Le discipline normative statali travolgeranno i modelli virtuosi, come quelli, ad esempio, dell’Emila Romagna, del Veneto o della Lombardia, che hanno caratteristiche organizzative profondamente differenti l’uno dall’altro e proprio su questa differenziazione, calibrata sulle specificità territoriali, hanno costruito la loro efficienza. Ma nemmeno si risolveranno i problemi del Sud, che richiedono invece specifici interventi rivolti a ridurre, anche in sanità, il deficit di spesa di spesa di investimento. 
Un altro aspetto della riforma da considerare con attenzione è poi quello inerente alla revisione dell’art. 119 sull’autonomia finanziaria. Senz’altro di grande rilievo è stata la decisione (avvenuta però nell’ambito dei lavori del Senato e non nel testo base presentato dal governo) di costituzionalizzare costi e fabbisogni standard, denominati, per evitare inglesismi nella Costituzione, “indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza”. Tuttavia, viene poi portata nella competenza esclusiva statale la materia “coordinamento della finanza pubblica” (oggi materia concorrente): è un passo indietro notevole, che tradisce le oggettive esigenze di riforma in questo ambito che erano quelle di porre le basi per una maggiore (e non certo inferiore) responsabilizzazione impositiva delle realtà sub statali. Soprattutto occorre considerare che per effetto di questo sposamento si verifica l’effetto perverso di una sostanziale legittimazione dei tagli meramente lineari, dal momento che proprio in base al carattere concorrente della materia “coordinamento della finanza pubblica” la Corte costituzionale era giunta a stabilire limiti a queste prassi e a imporne il carattere transitorio (sentt. n. 193 del 2012 e n. 79 del 2014). Con la modifica inserita nel testo costituzionale i giusti principi di questa giurisprudenza verranno travolti, determinando una nuova legittimazione dei discutibilissimi tagli lineari (e quindi anche della relativa deresponsabilizzazione dello Stato sui Lea). 
Certamente l’esperienza di questi anni insegna che alcune materie devono essere riportate al centro (come ad esempio “grandi reti di trasporto e comunicazione”, assurdamente regionalizzate). Si tratta però una condizione necessaria ma non sufficiente, che dovrebbe essere accompagnata da un recupero della funzione di coordinamento dello Stato, oggi drammaticamente assente soprattutto in molte realtà del Sud, e alla valorizzazione del principio di responsabilità sul versante delle autonomie. E’ infatti la stessa esperienza di questi anni che conferma come la mancanza di queste due coordinate (coordinamento statale e responsabilizzazione degli enti sub statali) costituisca il limite più grave del nostro percorso di attuazione del principio autonomistico. A questa situazione ha fatto, peraltro, da contorno anche l’incapacità di valorizzare i modelli virtuosi: è significativo, ad esempio, che il regionalismo differenziato previsto dall’attuale articolo 116, III comma, della Costituzione non abbia mai trovato attuazione (forse anche a causa della complessità del procedimento) e tutto il sistema sia continuato, di fatto, in quella logica dell’uniformità che fin dall’inizio ha guidato in modo fallimentare l’attuazione del nostro regionalismo. Una logica che è andata a danno non solo delle regioni efficienti ma anche di quelle inefficienti. Il divario tra regioni efficienti e inefficienti, infatti, è stato certamente incrementato dalla riforma del Titolo V, che ha determinato un fortissimo, uniforme decentramento di competenze legislative, ha abolito i controlli secondo un criterio di altrettanto piana uniformità, ha limitato i poteri di commissariamento statale. 
La stessa logica dell’uniformità ha determinato che a regioni efficienti come il Veneto, la Lombardia, l’Emilia Romagna o la Toscana si accordasse solo il livello di autonomia ipotizzabile per quelle meno efficienti. La prospettiva era quella di realizzare servizi uguali in tutto il paese. Ma si è prodotto solo egualitarismo e l’eguaglianza non è stata raggiunta; il dualismo è drammaticamente aumentato e l’unico risultato è stato quello, in nome dell’uniformità, di bloccare, a danno di tutti, le possibilità di sviluppo di alcune Regioni virtuose. L’ideologia dell’uniformità, che Paesi come Germania, Austria, Francia, Spagna hanno sostituito da tempo con forme di differenziazione delle competenze, non è una strategia vincente: in Italia mantenere in Regioni virtuose strutture e controlli statali spesso più forti che nelle Regioni ad alto tasso di inefficienza e con presenza di forme diffuse di criminalità organizzata, ne rallenta il sistema economico e sociale, produce un inutile costo diretto e un perverso costo indiretto. Si tratta di funzioni e controlli che possono essere regionalizzati, come peraltro è avvenuto in alcune regioni speciali (nelle province autonome di Trento e Bolzano, ad esempio, le soprintendenze non sono più statali). Al contrario la presenza e i controlli statali, e anche i commissariamenti, dovrebbero essere decisamente potenziati in altre Regioni, dove proprio la loro mancanza produce costi enormi.
Da questo punto di vista, la riforma non coglie nel segno. Assume la prospettiva del centralismo; ne esenta le autonomie speciali (che sono “immuni” alla riforma: ad esse non si applicherà), anche in questo caso senza differenziare fra quelle efficienti e quelli inefficienti; non propone, lo si è visto, un’adeguata valorizzazione del principio di responsabilità, surrogato invece da un neo centralismo che potrebbe essere foriero anche di nuovi ed ingenti costi, perché implicherà un potenziamento, anche in termini di personale delle amministrazioni centrali che difficilmente si tradurrà in una riduzione di quello regionale, destinato quindi a rimanere sovradimensionato.
E’ invece proprio nel patto costituzionale che la prospettiva dell’autonomia responsabile avrebbe dovuto essere assunta con decisione. Che questo non sia avvenuto lo simboleggiano sia lo svuotamento dell’art.116, III comma, che viene fortemente depotenziato (rispetto alla formulazione attuale) riguardo alle materie in cui le Regioni ordinarie virtuose possono chiedere una maggiore autonomia, sia la mancata costituzionalizzazione di ogni criterio diretto a imporre una perequazione infrastrutturale a favore delle Regioni del Sud, che costituisce invece l’unico rimedio all’attuale divario.

antoniniLuca Antonini
professore ordinario di diritto costituzionale
Università di Padova