Dopo la nomina del nuovo Presidente del Consiglio di Stato occorre unificare le norme sulle nomine dei gli alti gradi delle magistrature – S. Sfrecol

  • PDF

magistraturaAlessandro Pajno è il nuovo Presidente del Consiglio di Stato. Nella seduta del 23 dicembre 2015 il Consiglio dei ministri ha deliberato di indicare il suo nome “al fine della proposta del Presidente del Consiglio”, come si legge nel comunicato stampa di Palazzo Chigi. L’“indicazione” è avvenuta scegliendo il magistrato (Pajno era Presidente della Quinta Sezione giurisdizionale) tra una “rosa” di cinque nomi che il Governo aveva chiesto al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativai, l’organo di autogoverno del Consiglio di Stato, così modificando la prassi secondo la quale Palazzo Chigi ha costantemente sollecitato la indicazione di un solo nominativo “tra i magistrati che abbiano effettivamente esercitato per almeno cinque anni funzioni direttive”, come si esprime l’art. 22 della legge 27 aprile 1982, n. 186ii. Ed era sempre il primo del ruolo ad essere designato, sicché Franco Frattini, Presidente di sezione, consapevole della prassi, un giorno mi disse di sapere giorno mese ed anno nel quale sarebbe stato nominato Presidente del Consiglio di Stato. D’ora in poi non ne sarà più sicuro.

Non è, ovviamente, in discussione Alessandro Pajno, un magistrato di elevata professionalità con una lunga esperienza tanto nell’attività consultiva quanto in quella giurisdizionale che connotano il Consiglio di Stato ai sensi degli artt. 100, comma 1, e 103, comma 1, della Costituzione. È, invece, la discontinuità rispetto alla prassi seguita in precedenza, fin dall’entrata in vigore della legge n. 186/1982, a destare notevoli perplessitàiii, in quanto attua il recupero, da parte del Governo, di un potere di scelta fortemente datato, che ricorda da vicino l’amplissima discrezionalità prevista dall’art. 1, comma 2, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 (T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato), e che si riteneva definitivamente superato per effetto dell’istituzione del Consiglio di Presidenza, quale organo di governo della magistratura amministrativa, come il Consiglio Superiore della Magistratura lo è per i giudici ordinari. Infatti i governi, di destra e di sinistra, si sono fatti guidare dall’esperienza del CSM, considerato che, ai sensi dell’art. 100, comma 3, “la legge assicura l’indipendenza dei due Istituti (Consiglio di Stato e Corte dei conti, n. d. A.) e dei loro componenti dal Governo”, ribadita dall’art. 108, comma 2, della Costituzione, laddove è stabilito che “la legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali”iv, indipendenza che si riferisce sia alla composizione dell’organo che alle modalità di provvista dei suoi componentiv, e riguarda “sia lo status del singolo componente, sia l’istituto nel suo complesso, come qualcosa di più della somma delle garanzie accordate ai singoli (ordinamento dello stato economico e giuridico, funzioni direttive, distribuzione della materia degli affari, disponibilità di mezzi per l’esercizio delle funzioni, autonomia di spesa)”vi. È sufficiente, al riguardo, considerare che il Consiglio di Stato è il giudice degli atti della Presidenza del consiglio e dei ministeri e che quando svolge funzioni consultive opera a “tutela della giustizia nell’amministrazione” (art. 100, comma 1, Cost.) per giungere alla conclusione che Palazzo Chigi non può scegliere ad libitum il vertice della Magistratura Amministrativa. Montesquieu l’avrebbe ritenuta gravissima lesione di uno dei principi cardine dello Stato costituzionale di diritto, una prevaricazione dell’Esecutivo sul Giudiziario.

È evidente, infatti, che nel sistema delle garanzie di indipendenza alle quali si è fatto cenno, la richiesta di una “rosa” di candidati tra i quali scegliere il nuovo Presidente introduce una discrezionalità non consentita. L’indipendenza delle magistrature è assicurata, infatti e in primo luogo, dal procedimento di nomina dei magistrati nelle varie funzioni, a cominciare dai titolari di quelle più rilevanti, Primo Presidente della Corte di cassazione, Presidenti del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, uniti nelle regole che attuano le garanzie costituzionali. Ed è certo che la prassi fin qui seguita era conforme alle norme sull’ordinamento giudiziario con riguardo al conferimento degli incarichi direttivi, ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 24 marzo 1958, n. 195, cui provvede il Consiglio Superiore della Magistratura che “delibera, su proposta, formulata di concerto col Ministro …, di una Commissione”vii. Considerato che la maggioranza degli studiosi, sulla scia di indicazioni della giurisprudenza costituzionale, ritiene che “le delibere consiliari sono l’elemento sostanzialmente preponderante di un atto composto ineguale, dove l’ineguaglianza formalmente indica la prevalenza del Ministro, ma sostanzialmente esprime la preminenza del Consiglio, alla cui esclusiva volontà risale il contenuto vincolante del decreto” viii, con esclusione di ogni “potere sindacatorio” del MinistroixIl quale non può scegliere, essendo il suo ruolo limitato alla semplice verifica della legittimità del procedimento di indicazione del candidato espressa dal CSM. E difatti in data 22 dicembre 2015 il sito della Presidenza della Repubblica ha dato notizia dell’Adunanza plenaria del Consiglio Superiore della Magistratura, presieduta dallo stesso Capo dello Stato, “in occasione della nomina del Primo Presidente della Corte Suprema di Cassazione”.

È per questo motivo che le norme che disciplinano la nomina dei Presidenti del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, diverse ma analoghe nel contenuto, pur prevedendo una proposta governativa “sentito il Consiglio di Presidenza” sono state fin dall’inizio applicate come se l’organo di autogoverno adottasse una designazione vincolante. “Sentito il parere” è espressione che attiene all’attività consultivax. Cioè, ad una funzione che si esercita su una proposta in ordine alla quale si richiede una valutazione di legittimità o di opportunità, una procedura a rischio di incostituzionalità per violazione dell’art. 108, comma 2, Cost..

Il Governo Renzi ha, dunque, cambiato orientamento ed ha chiesto che la designazione avvenisse in forma di una “rosa” di nomi, così riservandosi un’ampia facoltà di scelta, una decisione senza precedenti che non può essere ritenuta conforme a Costituzione, anche se il nominato è il secondo della lista, aperta da chi ha un periodo di servizio residuo relativamente breve. Nulla di male, dunque, che il Governo si sia fatto recapitare una “rosa” (Stefano Baccarini, Alessandro Pajno, Filippo Patroni Griffi, Sergio Santoro e Raffaele Carboni) ed abbia liberamente scelto? No, perché al di là del prescelto, sulla cui indipendenza e professionalità, voglio ribadire ancora una volta, non è assolutamente da dubitare (come per gli altri della “rosa”), si è modificata una prassi che attuava una interpretazione costituzionalmente orientata, formulata sul procedimento di nomina del Presidente della Cassazione nel rispetto dell’art. 108, comma 2, Cost..

Sul finire degli anni ’90 si pose un problema di adeguamento anche della normativa sulla nomina del Presidente della Corte dei conti. L’intendimento era quello di limitare la discrezionalità del Governo che, sulla base del T.U. delle leggi sulla Corte, approvato con R.D, 12 luglio 1934, n. 1214, avrebbe potuto nominare al vertice della magistratura contabile anche un estraneo, com’era accaduto con Giuseppe Carbone, appena andato in pensione, Presidente non proveniente dai ruoli della magistratura contabilexi. E così fu la legge 21 luglio 2000, n. 202, recante “Disposizioni in materia di nomina del Presidente della Corte dei conti”, la quale prevede, appunto, che la nomina debba riguardare un magistrato appartenente ai ruoli della Cortexii. E fu il primo del ruolo ad essere scelto, il Presidente di sezione Francesco Sernia la cui nomina mi fu anticipata pochi minuti prima dell’inizio del Consiglio dei ministri dal Vice Presidente on. Sergio Mattarella che aveva condiviso dal primo colloquio le sollecitazioni dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti della quale all’epoca ero Presidente. La richiesta di una “rosa” tra cui scegliere il Presidente del Consiglio di Stato, è, dunque, un segnale che preoccupa e deve preoccupare tutti coloro che credono nell’indipendenza della magistratura (nei prossimi mesi sarà la Corte dei conti a rinnovare il suo Presidente) e nel rispetto delle regole costituzionali sulla separazione dei poteri e sul principio di imparzialità, cioè di legalità, che permea l’assetto della Repubblica.

sfrecolaSalvatore Sfrecola

presidente di sezione della Corte dei Conti

già presidente dell’Unione Nazionale Magistrati Contabili





iLegge 27 aprile 1982, n. 186, art. 22.

ii“Il presidente del Consiglio di Stato è nominato tra i magistrati che abbiano effettivamente esercitato per almeno cinque anni funzioni direttive, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del consiglio di presidenza”

iiiFerdinando Belmonte ne ha scritto sul suo blog il 28 dicembre 2015.

ivGiurisdizioni che la giurisprudenza della Corte di Cassazione considera “ordinarie” in quanto esercitano in via normale la giurisdizione nelle materie assegnate loro dalla legge.

vD. Monego, Nota all’art. 100 Cost., in Commentario breve alla Costituzione, a cura di Bartole e Bin, CEDAM, Padova, 2008, 913.

viR. Chieppa, Consiglio di Stato, in Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. VIII, 2.

viiR. Romboli – S. Panizza, Ordinamento giudiziario, in Digesto delle discipline pubblicistiche, vol. X, UTET, Torino, 1995, 384.

viiiG. Volpe, Ordinamento giudiziario gen., in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano, 1980, vol. XXX, 867.

ixIvi.

xE. Casetta, Manuale di Diritto amministrativo, Giuffré, Milano, 2012, 495.

xiGià funzionario parlamentare, poi Consigliere e quindi Presidente di sezione del Consiglio di Stato, Giuseppe Carbone all’atto della nomina al vertice della Corte dei conti era Consigliere giuridico del Presidente della Repubblica.

xiiLegge 21 luglio 2000, n. 202: “Disposizioni in materia di nomina del Presidente della Corte dei conti” che all’art. 1 dispone: “Il Presidente della Corte dei conto è nominato tra i magistrati della stessa Corte che hanno effettivamente esercitato per almeno tre anni funzioni direttive ovvero funzioni equivalenti presso organi costituzionali nazionali ovvero di istituzioni dell’Unione europea, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di presidenza”.