Sulla riforma costituzionale del governo Renzi: le ragioni per un "NO" - L. Antonini

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costituzioneitalianaLa Costituzione è il punto di incontro tra le generazioni passate, presenti e future, ed è ad un tempo il frutto di una volontà di convivere e l'origine di una volontà di continuare ad esistere. Per questo essa vive di legittimazione: giuridica, politica e culturale. Così è stato per la Costituzione del 48, approvata quasi all’unanimità, frutto di un nobilissimo compromesso, e che è stata la “Costituzione di tutti”, al punto di svolgere un ruolo fondamentale nello sviluppo economico, sociale e culturale del nostro Paese.

La riforma costituzionale portata avanti dal Governo Renzi impone, invece, una Costituzione che divide anziché unire, che lacera anziché cucire, che porta le cicatrici di una violenza di una parte sull'altra, senza approntare lo spirito per rimarginare le ferite: questa riforma ha dunque già fallito. Addirittura la sua approvazione referendaria è presentata agli elettori come decisione determinante ai fini della permanenza o meno in carica di un Governo. La Costituzione, e così la sua riforma, invece debbono essere patrimonio comune il più possibile condiviso, non espressione di un indirizzo di governo e il risultato di un prevalere del tutto contingente di alcune forze politiche su altre. La Costituzione non è una fra le tante leggi che perseguono obiettivi politici contingenti, legittimamente voluti dalla maggioranza del momento, ma esprime le basi comuni della convivenza civile e politica. Se da un lato è indubbiamente un prodotto “politico”, dall’altro, non è certo frutto di una politica contingente, basata sullo scontro manicheo fra maggioranza e opposizioni.

Da questo punto di vista anche il modo in cui si giunge ad una riforma incide, quindi, sulla stessa “credibilità” e quindi sulla sua efficaciaGià nel 2001 la riforma del titolo V, approvata in Parlamento con una ristretta maggioranza, e pur avallata dal successivo referendum, è stato un errore da molte parti riconosciuto, e si è dimostrata più fonte di conflitti che di reale miglioramento delle istituzioni. Peraltro, questa riforma è stata portata avanti solo da una minoranza che, grazie alla sovrarappresentazione parlamentare fornita da una legge elettorale dichiarata (anche per questo motivo) illegittima dalla Corte costituzionale, è divenuta maggioranza in Parlamento. Una simile maggioranza non può spingersi fino a cambiare, con un violento colpo di mano, i connotati della Costituzione. 

Il metodo utilizzato nel processo di riforma è stato, infatti, il peggior modo di riscrivere la Carta di tutti: molteplici forzature di prassi e regolamenti hanno determinato nelle Aule di Camera e Senato spaccature insanabili tra le forze politiche, giungendo al voto finale con una maggioranza racimolata e occasionale. Quello stesso Parlamento la cui composizione è deformata e alterata da un premio di maggioranza illegittimo, e che ha visto in quasi tre anni ben 244 membri (130 deputati e 114 senatori) cambiare Gruppo principalmente per sostenere all’occorrenza la maggioranza, ha infatti portato avanti la riforma, su richiesta dell’Esecutivo, utilizzando gli strumenti parlamentari acceleratori più estremi, delineando un vero e proprio sopruso nei confronti delle garanzie e delle prerogative riconosciute all’opposizione. 

Alla mancanza di legittimazione della riforma in atto non potrà sopperire nemmeno il referendum. Quest’ultimo infatti non può essere sostitutivo di una deliberazione viziata nel suo fondamento. Soprattutto se la riforma è stata costruita per la sopravvivenza di un governo e di una maggioranza privi di qualsiasi legittimazione sostanziale, come confermato dall’enfasi che è stata posta dallo stesso Presidente del Consiglio sul futuro risultato referendario, che ha grottescamente trasformato il referendum su una Costituzione che dovrebbe essere di tutti in una sorta di macro questione di fiducia su se stesso. Ancor più drammaticamente lacerante, fino a rasentare la crisi costituzionale, è la sommatoria tra riforma costituzionale e riforma elettorale. Questo “combinato disposto” spiana la strada ad un orizzonte nel quale il momento più basso della legittimazione parlamentare nella storia della repubblica produce il cambiamento più radicale degli ultimi 70 anni.

L’“Italicum”, infatti, aggiunge all’azzeramento della rappresentatività del Senato e al centralismo che depotenzia il pluralismo istituzionale, l’indebolimento radicale della rappresentatività della Camera dei deputati. In particolare, il premio di maggioranza alla singola lista consegna la Camera nelle mani del leader del partito vincente — anche con pochi voti — nella competizione elettorale, secondo il modello dell’uomo solo al comando. Ne vengono effetti collaterali negativi anche per il sistema di checks and balances. Ne risente infatti l’elezione del Capo dello Stato, dei componenti della Corte costituzionale, del Csm. E ne esce indebolita la stessa Costituzione. Un sistema complessivo che risulterebbe quindi privo di bilanciamento, ovvero di quei pesi e contrappesi necessari per garantire l’equilibrio politico istituzionale tra poteri, e tra le diverse forze politiche in campo, a piena garanzia del popolo sovrano.

Inoltre, anche l’obiettivo, pur largamente condivisibile, di un superamento del cosiddetto bicameralismo perfetto, e dell’attribuzione alla sola Camera dei deputati del compito di dare o revocare la fiducia al Governo, è stato perseguito in modo incoerente e sbagliato. Invece di dare vita ad una seconda Camera che sia reale espressione delle istituzioni regionali, dotata dei poteri necessari per realizzare un vero dialogo e confronto fra rappresentanza nazionale e rappresentanze regionali sui temi che le coinvolgono, si è configurato un Senato estremamente indebolito, privo delle funzioni essenziali per realizzare un vero regionalismo cooperativo: esso non avrebbe infatti poteri effettivi nell’approvazione di molte delle leggi più rilevanti per l’assetto regionalistico, né funzioni che ne facciano valido strumento di concertazione fra Stato e Regioni.

Peraltro nemmeno sono state riequilibrate dal punto di vista numerico le componenti del Parlamento in seduta comune, che è chiamato ad eleggere organi di garanzia come il Presidente della Repubblica e una parte della Corte costituzionale e dell’organo di governo della magistratura: così che queste delicate scelte rischierebbero di ricadere anch’esse nella sfera di influenza dominante del Governo attraverso il controllo della propria maggioranza.

Ulteriore effetto secondario negativo di questa riforma del bicameralismo appare poi la configurazione di una pluralità di procedimenti legislativi differenziati a seconda delle diverse modalità di intervento del nuovo Senato (leggi bicamerali, leggi monocamerali ma con possibilità di emendamenti da parte del Senato, differenziate a seconda che tali emendamenti possano essere respinti dalla Camera a maggioranza semplice o a maggioranza assoluta), con rischi di incertezze e conflittiAnche il nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni è claudicante e non porterà affatto alla diminuzione dell’attuale pesante contenzioso. Piuttosto lo aumenterà. La tecnica elencativa di ciò che spetta allo Stato o, invece, alle Regioni, è infatti largamente imprecisa ed incompleta. Non è vero che la competenza concorrente è stata eliminata: in molte materie, come quella “governo del territorio”, rimane gattopardescamente una concorrenza tra “norme generali e comuni” statali e leggi regionali. Inoltre, siccome i poteri legislativi del nuovo Senato sono configurati in maniera confusa, nasceranno ulteriori conflitti di legittimità costituzionale riguardo ai diversi procedimenti previsti nella riforma.

Infine, tutta la profonda riforma del regionalismo in senso riduttivo non si applicherà alle cinque Regioni ad autonomia speciale, e cioè a quelle Regioni di cui – a ragione o torto – più si discute criticamente, determinando uno squilibrio istituzionale che supera le capacità di tenuta del sistema.  Così come viene riscritto il Titolo V (che pure meritava profondi aggiustamenti) tornando ad accentrare materie che, nel riordino effettuato nel 2001, erano state erroneamente assegnate alle Regioni, matura quindi, a parere della maggioranza dei costituzionalisti, l’eccesso opposto, ovvero un centralismo che non sarà funzionale all’efficienza del sistema. Aumenterà la spesa statale e quella regionale e locale, specie per il personale, non diminuirà.

Ci si avvia in realtà solo verso la destituzione del pluralismo istituzionale e della sussidiarietà. Lo Stato attraverso la clausola di supremazia (una vera e propria clausola “vampiro”) potrà riaccentrare qualunque competenza regionale anche in Regioni che si sono dimostrate più virtuose e responsabili dello Stato stesso, contraddicendo tanto l’efficienza quanto il fondamentale principio autonomistico sancito all’articolo 5 della Costituzione, secondo il quale si dovrebbero riconoscere e promuovere le autonomie locali.

Non basta davvero a giustificare questo impianto, confuso e contraddittorio, l’argomento del taglio dei costi, che più e meglio poteva perseguirsi con scelte diverse. Né basta l’intento dichiarato di costruire una più efficiente Repubblica delle autonomie, che è clamorosamente smentito dal farraginoso procedimento legislativo e da un rapporto Stato-Regioni che non valorizza per nulla il principio di responsabilità e determina solo un inefficiente e costoso neo-centralismo. Se proprio si voleva ragionare sul taglio dei costi, e sulla riduzione degli eletti, andavano magari fatte scelte più drastiche, come l’accorpamento delle Regioni e la riduzione, tramite fusioni, del numero dei Comuni (più di 8.000), la costituzionalizzazione del divieto di istituire società partecipate, i costi standard anche per i Ministeri, ecc.

Per tutti i motivi esposti, pur nella convinzione dell’opportunità di interventi riformatori che investano l’attuale bicameralismo e i rapporti fra Stato e Regioni, questo progetto di riforma non merita di essere salutato con favore.

 

antoniniLuca Antonini

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Padova