Nuovo Codice doganale dell’Unione Europea: un’occasione per fare il punto circa l’importanza delle dogane e della logistica per lo sviluppo economico del Paese – E. Fochesato

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doganaLo scorso primo maggio è entrato in vigore il nuovo codice doganale dell’Unione europea (Reg. Ue n. 952 del 9 ottobre 2013) che, insieme alle disposizioni attuative di cui ai Regolamenti Ue 2446/2015,  2447/2015 e 341/2016  ha sostituito la precedente normativa costituita dal codice doganale comunitario (Reg. Cee 2913/92), nonché dalle relative disposizioni d’attuazione (Reg. Cee 2454/93). Come noto, la disciplina doganale è in gran parte di competenza dell’Unione europea, la quale agisce attraverso atti normativi (i regolamenti) che normalmente sono completi in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati membri.

In linea generale, possiamo dire che sono di competenza comunitaria la determinazione e l’applicazione dei dazi doganali e agricoli, le misure di politica commerciale nei confronti dei Paesi terzi, l’assistenza amministrativa tra gli organi nazionali, le procedure e i regimi doganali. Sono invece di competenza dei singoli Stati membri, l’organizzazione delle amministrazioni doganali nazionali, nonché la regolamentazione dei controlli doganali e delle relative sanzioni amministrative e penali.

Nonostante vi sia una disciplina doganale in larga parte armonizzata, la sua applicazione in concreto è stata ed è tuttora demandata alle amministrazioni doganali degli Stati membri, le quali adottano approcci assai diversi tra loro, soprattutto in tema di controlli all’importazione, creando così delle vistose distorsioni nell’ambito del traffico merci, poiché dogane meno rigorose nell’effettuazione dei controlli, attraggono su di sé ingenti flussi di traffico merci che dovrebbero invece essere destinati a scali di altri Stati Ue. Pertanto, si giunge alla paradossale situazione in cui le navi che partono dal Medio e dall’Estremo Oriente con merce destinata al mercato italiano, attraccano nei porti del Nord Europa (Rotterdam tra tutti, ma anche Amburgo e Anversa), anziché in uno dei tanti porti italiani, molto meglio posizionato in termini geografici.

Al riguardo è d’intuitiva evidenza che tale situazione (che dura ormai da parecchi anni) ha determinato una progressiva perdita di competitività e di giro d’affari dei nostri porti, come peraltro certificato dal  Logistic Performance Index redatto dalla Banca Mondiale e che misura una serie di indicatori della prestazione logistica di ogni paese, classificando l’Italia al 20° posto (dati relativi all’anno 2014), alle spalle dei nostri principali concorrenti europei, quali Germania, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito e anche Spagna. Scorrendo detta classifica (http://lpi.worldbank.org/international), ci si avvede che i porti italiani mostrano più criticità nell’espletamento delle formalità di sdoganamento, poiché vi è scarso coordinamento tra l’Agenzia delle Dogane e le varie amministrazioni pubbliche competenti a svolgere i controlli di loro competenza (es. le verifiche sanitarie e quelle fito-veterinarie). Non solo: i porti italiani mostrano debolezze anche nell’ambito della qualità e competenza dei servizi logistici (si veda al riguardo l’interessante rapporto Fast Forwarding Italy redatto dal Prof. Dallari del Centro Studi C-log dell’Università di Castellanza, in collaborazione con Fedespedi). A quanto sopra si aggiunga l’annosa e tuttora irrisolta problematica della governance portuale, caratterizzata da ridondanze e inefficienze.

Ecco quindi che un governo avveduto dovrebbe puntare con decisione sul sistema delle dogane e della logistica quale importante leva di crescita economica del Paese, da un lato facendosi parte attiva nei progetti di coordinamento (come ad es. lo Sportello Unico Doganale) tra le varie amministrazioni pubbliche coinvolte nei controlli doganali e, dall’altra, riformando la governance portuale, in modo da puntare su pochi porti, localizzati in prossimità dei territori ad alta intensità produttiva, che fungano da snodi (hub) per le merci da e verso i principali mercati internazionali. In tal modo, il sistema portuale italiano potrebbe recuperare efficienza e, quindi, traffico di container, con evidenti ricadute positive in termini di maggiore gettito fiscale e occupazione creatisi grazie all’indotto (es. trasporto, stoccaggio, operazioni doganali, nonché i servizi professionali connessi). In attesa che giunga la tanto attesa riforma del settore, già fin d’ora le imprese italiane possono fare molto per velocizzare le proprie spedizioni e ridurre i tempi di attesa in dogana.

Al riguardo, il nuovo Codice doganale dell’Unione, pone in grande rilievo la figura dell’Operatore Economico Autorizzato (“Aeo”) che consiste in uno status valevole presso tutte le dogane dell’Unione europea, in virtù del quale l’operatore viene considerato come “affidabile”, beneficiando così di una serie di agevolazioni, tra cui una riduzione dei controlli doganali sulle proprie merci, sia in fase di importazione che in fase di esportazione e ciò per effetto degli accordi di mutuo riconoscimento dello status di Aeo stipulati dall’Unione europea con Stati Uniti, Cina, Giappone, Svizzera e Norvegia. Lo status di Aeo viene concesso previa verifica (audit) da parte delle Dogane del possesso di una serie di requisiti che dipendono dal tipo di autorizzazione richiesta e che possiamo riassumere nella osservanza della normativa doganale, nell’adozione di un efficace sistema di gestione delle scritture contabili e relative al trasporto della merce, nella solvibilità finanziaria, nel possesso di standard di competenza professionale, nonché nell’adozione di adeguate misure relative alla sicurezza delle proprie merci. Lo status di Aeo, seppur facoltativo, è destinato a divenire uno standard irrinunciabile, poiché i controlli doganali si concentreranno inevitabilmente sugli operatori che ne sono privi, con evidenti ripercussioni negative sull’operatività aziendale. Inoltre, occorre segnalare che molte imprese straniere (in primis quelle tedesche) stanno con sempre maggior frequenza richiedendo ai propri fornitori italiani il possesso dello status Aeo quale condizione essenziale per poter continuare a svolgere i normali rapporti commerciali. Ecco quindi che il nuovo Codice fa dello status di Aeo il punto di incontro e di equilibrio tra controlli doganali ed efficienza dei flussi logistici, sotto l’insegna del “controllare meno per controllare meglio”.

Oltre alla centralità dello status di Aeo, il nuovo Codice introduce una serie di novità, tra cui la telematizzazione delle procedure doganali, lo sdoganamento centralizzato (rinviato però all’anno 2020), la razionalizzazione dei regimi doganali, le modifiche in tema di valore e origine della merce che viene presentata in dogana, nonché nuovi principi in tema di contraddittorio con le autorità doganali, termini di accertamento e sanzioni doganali. Le novità sono quindi molte e rilevanti: per questo motivo è necessario che gli operatori acquisiscano maggior consapevolezza delle tematiche doganali, sia da un punto di vista della verifica della conformità alle norme e procedure doganali (attraverso una due diligence doganale), sia in termini di pianificazione strategica (attraverso il customs planning) delle opportunità offerte dagli accordi stipulati dall’Unione europea che consentono – a determinate condizioni – di importare merci a dazio ridotto o nullo.

Ecco quindi che tutti gli attori (amministrazioni pubbliche e operatori privati) coinvolti nel sistema della logistica e del commercio internazionale, sono chiamati a uno sforzo per recuperare competitività nei confronti dei nostri concorrenti stranieri, in modo che l’intero settore diventi uno dei motori per la ripesa economica dell’Italia.

fochesatoEnea Fochesato

avvocato in Milano

esperto di diritto doganale