Il contrasto alla corruzione negli enti pubblici: buoni propositi, mera burocrazia e "nuovi" poteri - A. Bernasconi

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dominoNel 2015 l’Italia si è piazzata al 61° posto - su un totale di 168 nazioni - nella graduatoria mondiale inerente all’indice di percezione della corruzione nel settore pubblico: ai primi tre posti le virtuose Danimarca, Finlandia e Svezia, fanalini di coda Corea del Nord e Somalia; il nostro Paese rimane comunque in fondo alla classifica europea seguito (in questo poco invidiabile primato) solo dalla Bulgaria e da altre realtà quali la Grecia e la Romania, ritenute tradizionalmente opache e corrotte. Questi dati sono stati elaborati e forniti da Transparency International, autorevole organizzazione non governativa, la cui mission è combattere la corruzione, a livello nazionale e internazionale, attraverso la promozione e il monitoraggio di azioni (da parte dei singoli Stati) intese a contenere il fenomeno.

Anche allo scopo di adempiere a impegni contratti in sedi sovranazionali, l’Italia ha adottato, in particolare con la legge 6 novembre 2012 n. 190 («Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione»), una serie di strumenti la cui fase di rodaggio si sta ultimando in questi mesi: a livello centrale, l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e il Piano nazionale anticorruzione (PNA); in sede locale, i Responsabili per la prevenzione (RPC) e i Piani triennali per la prevenzione della corruzione (PTPC) da - rispettivamente - istituire e predisporre nei singoli enti pubblici (o partecipati dalla pubblica amministrazione). Nel momento in cui volge a scadenza il primo periodo applicativo delle suddette misure, è opportuno cercare di tratteggiare un parziale bilancio circa la loro applicazione.

In estrema sintesi, la legge del 2012 prevedeva che il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri predisponesse un Piano nazionale anticorruzione, da approvare dalla neo-istituita Autorità nazionale anticorruzione (poi subentrata, quanto a competenze, al predetto Dipartimento); alle linee-guida contemplate nel PNA dovevano uniformarsi gli enti locali - nonché i soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo - nella predisposizione dei singoli Piani triennali; a quest’ultimo fine la normativa in parola disponeva che «l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio», il Responsabile della prevenzione della corruzione; l’organo di indirizzo politico, su proposta dell’RPC, doveva adottare il Piano triennale (trasmettendolo, per la verifica, all’ANAC). Fin qui la legge n. 190 del 2012, cioè a dire la fonte normativa primaria in materia di anticorruzione.

Vediamo ora i denominatori comuni dei Piani triennali di prevenzione, cioè a dire lo scheletro dell’anticorruzione rinvenibile negli enti che si sono adeguati alle indicazioni del Piano nazionale (approvato nel settembre 2013). Va premesso che il legislatore del 2012 non ha apportato particolari novità, poiché ha eletto a paradigma una normativa introdotta, nel decennio precedente, per sanzionare la responsabilità degli enti per reati commessi, nel loro interesse o vantaggio, dal personale dipendente (amministratori e top management). Il riferimento è al d. lgs. 8 giugno 2001 n. 231 (nella vulgata: “la 231”) volto a prevenire, nelle società commerciali, talune fattispecie delittuose che, oltre alla corruzione, comprendono (per esempio) la truffa ai danni dello Stato, i reati informatici, i reati societari, quelli di market abuse, il riciclaggio (e l’autoriciclaggio), le fattispecie più gravi in materia di sicurezza e salute sui luoghi di lavoro nonché i reati ambientali; gli enti che decidono di prevenire il rischio penale d’impresa, cioè a dire le incisive sanzioni interdittive e la confisca del profitto derivante dal reato, devono dotarsi di modelli di organizzazione i quali, con specifiche procedure, regolamentano l’adozione delle decisioni aziendali nelle aree più esposte alla commissione dei suddetti delitti; a fianco dei modelli organizzativi va istituito un organismo di vigilanza - in seno alla società - deputato a vigilare sul rispetto delle procedure medesime. La filosofia di tale normativa postula un sistema organizzativo in cui l’attribuzione delle responsabilità, da un lato, e l’individuazione dei compiti, dall’altro, puntualizzano “chi” e “cosa fa”; in armonia con questo obiettivo, lo svolgimento delle attività, concepito tramite procedure manuali e informatiche, deve essere ispirato alla separazione dei ruoli: autorizzazione, esecuzione e controllo sono mansioni che non possono concentrarsi in capo alla stessa persona; trattasi di un principio di controllo fondamentale, cui fa da complemento la contrapposizione di funzioni (l'esecutore non coincide con chi autorizza: costoro, a loro volta, sono monitorati da un controllore terzo). E l’assegnazione dei poteri autorizzativi e di firma - coerenti con responsabilità organizzative e gestionali adeguatamente definite - ne costituisce un importante risvolto.

Da tali presupposti - di metodo e di contenuto - (2001) il legislatore “anticorruzione” (2012) fornisce le indicazioni per edificare il Piano nazionale (2013) al quale si devono ispirare - a cascata - i Piani triennali dei singoli enti pubblici (2014-2016). E’ quindi il PNA a stabilire che, al fine di «realizzare un’azione di prevenzione integrata tra i diversi soggetti che svolgono funzioni e attività amministrative, anche strumentali, i modelli di organizzazione e gestione (...) degli enti di diritto privato in controllo pubblico di cui (al) d. lgs. n. 231 del 2001 considerano anche il rischio di fenomeni corruttivi e presentano il seguente contenuto minimo»:

«- individuazione delle aree a maggior rischio di corruzione (...) valutate in relazione al contesto, all’attività e alle funzioni dell’ente;

- previsione della programmazione della formazione, con particolare attenzione alle aree a maggior rischio di corruzione;

- previsione di procedure per l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione al rischio di fenomeni corruttivi;

- individuazione di modalità di gestione delle risorse umane e finanziarie idonee a impedire la commissione dei reati;

- previsione dell’adozione di un Codice di comportamento per i dipendenti ed i collaboratori, che includa la regolazione dei casi di conflitto di interesse per l’ambito delle funzioni ed attività amministrative;

- regolazione di procedure per l’aggiornamento;

- previsione di obblighi di informazione nei confronti dell’organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli;

- regolazione di un sistema informativo per attuare il flusso delle informazioni e consentire il monitoraggio sull’implementazione del modello da parte dell’amministrazione vigilante;

- introduzione di un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello».

Infine, le suddette misure preventive, adottate e implementate attraverso i modelli in questione, «debbono essere coerenti con gli esiti della valutazione del rischio». In altre parole, l’ente che già dispone di un modello di organizzazione anti-reato (d. lgs. n. 231 del 2001) può “semplicemente” adattarlo alle “nuove” esigenze connesse alla prevenzione della corruzione (l. n. 190 del 2012).

Le aree esposte al rischio di corruzione sono, a titolo esemplificativo, quelle dell’acquisizione e progressione del personale, nonché quelle dell’affidamento di lavori, servizi e forniture. Con riferimento alle prime si pensi alle previsioni di requisiti di accesso “personalizzati” e all’insufficienza di meccanismi trasparenti e oggettivi idonei a verificare il possesso delle qualità attitudinali e professionali richieste; per le seconde si ipotizzi la definizione delle condizioni di accesso alle gare e, in particolare, dei requisiti tecnico-economici dei concorrenti al fine di favorire un’impresa (clausole dei bandi che stabiliscono requisiti di qualificazione).

Vengono altresì precisate - sempre dal PNA - le misure di contrasto. Talune sono di carattere generale ed obbligatorio (devono cioè essere adottate da tutti gli enti): dai limiti-soglia per i regali non consentiti ai funzionari delle pubbliche amministrazioni alla rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione, dall’astensione dei responsabili di procedimento in caso di conflitto di interesse allo svolgimento di attività (e incarichi) extra-istituzionali, dalle incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali allo svolgimento di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro, dalla tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito (whistleblowing) fino agli obblighi di formazione (in materia di normativa anticorruzione) nei riguardi del personale. A queste si affiancano molteplici “misure ulteriori” tra le quali possono essere esemplificate: l’affidamento delle ispezioni, dei controlli e degli atti di vigilanza (di competenza dell’amministrazione) ad almeno due dipendenti abbinati secondo rotazione casuale; la previsione della presenza di più funzionari in occasione dello svolgimento di procedure “sensibili” (in quanto esposte a rischio di reato); l’effettuazione di controlli a campione sulle modalità di esercizio della delega di potere (ove rilasciata).

Allo scoccare dei singoli trienni di applicazione i Piani di prevenzione adottati in sede locale dovranno essere aggiornati e/o rielaborati sulla scorta delle criticità emerse nella prassi. A una prima valutazione, condotta dall’ANAC su un campione di 1911 amministrazioni, i risultati appaiono sconfortanti. Il monitoraggio dell’authority ha riguardato la qualità del processo di gestione del rischio, la programmazione delle misure di prevenzione e il livello di coordinamento con altri strumenti di programmazione: la burocratizzazione dei controlli - a scapito della loro effettività e cogenza -  è un dato che emerge in maniera tanto obiettiva quanto impietosa. A fronte di un’adozione dei Piani di prevenzione pressoché generalizzata (il 96% delle amministrazioni aveva adottato - a fine febbraio 2015 - un PTPC) la qualità dei medesimi è apparsa «generalmente insoddisfacente» (per ammissione dell’ANAC). In primo luogo, l’analisi del contesto locale nel quale le singole amministrazioni operano è apparsa inadeguata (gli enti non sono stati in grado di “comprendere” se la realtà socio-territoriale di appartenenza costituisse o meno un terreno fertile per la corruzione); inoltre, l’individuazione dei rischi di corruzione, e - conseguentemente - il loro trattamento, sono risultati inadeguati, in quanto gli enti si sono limitati a prendere in prestito le categorie generali elaborate dal Piano nazionale e ad applicare, in via transitiva, le misure da quest’ultimo esemplificate: ma alla valutazione del rischio concreto devono conseguire misure di prevenzione “fatte su misura” ed è esattamente questo processo a essersi rivelato del tutto carente.

Quali le cause di questo flop, secondo l’ANAC? La «sostanziale novità e complessità della normativa» parrebbe avere messo in seria difficoltà gli enti - nonostante, come riconosce l’authority stessa, la pietra angolare dell’edificio anticorruzione sia rappresentata da un decreto legislativo risalente, come anticipato,  al 2001; segue la «scarsità delle risorse finanziarie» a disposizione delle pubbliche amministrazioni, coniugata a un «diffuso atteggiamento di mero adempimento nella predisposizione dei PTPC limitato ad evitare le responsabilità» che la legge fa ricadere sul Responsabile della prevenzione (RPC) in caso di mancata adozione del Piano triennale; infine, l’isolamento di quest’ultimo soggetto «nella formazione del PTPC e il sostanziale disinteresse degli organi di indirizzo». Quasi tutto da rifare, quindi, in vista della agognata «introduzione, a partire dai prossimi PTPC, del maggior numero di misure di prevenzione concrete ed efficaci, traducibili in azioni precise e fattibili, verificabili nella loro effettiva realizzazione».

E’ tuttavia legittimo domandarsi se, sotto le ceneri delle “buone intenzioni” della lotta alla corruzione nella sfera pubblica, non alberghi un fenomeno nel quale burocratizzazione e sovraesposizione politica dell’ennesima “autorità indipendente” rappresentano fattori di ostacolo - invece che di promozione - del contrasto al malaffare nella pubblica amministrazione. Una nuova e costosa authority (come se le esperienze della Consob e dell’Ivass non bastassero), tanta “carta” - e solo carta - che “gira” in un vortice di controlli formali (e inefficaci, come si è visto) nella pubblica amministrazione, le scarse risorse (umane e finanziarie) di quest’ultima mobilitate per edificare modelli di prevenzione (rivelatisi) di mera facciata. Su questo sfondo, notizie di stampa hanno accreditato il presidente dell’ANAC - il magistrato Raffaele Cantone - come un possibile successore del premier in caso di insuccesso del referendum costituzionale del prossimo autunno. A chi giova tutto ciò?

bernasconiAlessandro Bernasconi

professore ordinario di diritto processuale penale

Università di Brescia