Perché il federalismo rimane importante per l'Italia - L. Antonini

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regionitaliaLa riforma costituzionale approvata dal Parlamento, per quanto riguarda l’assetto decentrato, si risolve in una mera, decisa, ricentralizzazione di materie. Così, dimenticando che l’Italia non è la Francia e non ha certo una analoga Pubblica Amministrazione centrale, si riporta il pendolo della storia sul centralismo e non sulla responsabilità. Ma quel pendolo non si può sballottare troppo radicalmente in modo indolore: probabilmente il nuovo centralismo farà riproliferare gli apparati statali e incrementerà la inefficienza. I costi saranno ingenti e certo non comparabili ai (risibili al confronto) risparmi che si otterranno eliminando gli emolumenti dei senatori. 

Le regioni ordinarie virtuose (non quelle speciali perché ne sono immuni), infatti, vengono consegnate dalla riforma al destino di vedere, per l’effetto “vampiro” della clausola di supremazia statale, travalicate tutte le loro competenze, anche in ambiti in cui hanno fornito prove eccellenti. Ad esempio i modelli di organizzazione della sanità di Veneto, Lombardia, Emila Romagna, Toscana, Marche, sono eccellenze mondiali. Lo dimostrano i dati Ocse che li pongono ai vertici assoluti nel rapporto tra qualità e costo del servizio. Il punto di forza di questi sistemi è la differenziazione: il modello Lombardo è diversissimo da quello Toscano, quello Veneto da quello emiliano e così via. Ma la semplice tutela dell’interesse nazionale, vale a dire dell’indirizzo politico della maggioranza, potrà consentire, attraverso l’esercizio della clausola di supremazia, di riaccentrare in modo egualitario tutta l’organizzazione sanitaria. I costi derivanti dallo smantellamento di questi sistemi potranno essere enormi. Andrà così? Facile prevederlo, vendendo già, a costituzione vigente, alcune soluzioni imposte dalla riforma Madia, come la centralizzazione della nomina dei dirigenti della Sanità, sottratta alle regioni. La verità è che occorrerebbe più Stato al Sud e meno Stato al Nord ma questo la riforma non lo considera minimante.

Un altro aspetto della riforma da considerare con attenzione è poi quello inerente alla revisione dell’art. 119 sull’autonomia finanziaria.  Senz’altro di rilievo è stata la decisione (avvenuta però nell’ambito dei lavori del Senato e non nel testo base presentato dal governo) di costituzionalizzare costi e fabbisogni standard. Tuttavia, viene poi portata nella competenza esclusiva statale la materia “coordinamento della finanza pubblica” (oggi materia concorrente): è un passo indietro notevole, come ha recentemente evidenziato Franci Gallo, che tradisce le oggettive esigenze di riforma in questo ambito che erano quelle di porre le basi per una maggiore (e non certo inferiore) responsabilizzazione impositiva delle realtà sub statali.

E’ proprio nel patto costituzionale che la prospettiva dell’autonomia responsabile avrebbe dovuto essere assunta con decisione. Che questo non sia avvenuto lo simboleggiano sia lo svuotamento dell’art.116, III comma, che viene fortemente depotenziato (rispetto alla formulazione attuale) riguardo alle materie in cui le Regioni ordinarie virtuose possono chiedere una maggiore autonomia, sia la mancata costituzionalizzazione di ogni criterio diretto a imporre una perequazione infrastrutturale a favore delle Regioni del Sud, che costituisce invece l’unico rimedio all’attuale divario.

Nelle direzioni negate dalla riforma costituzionale si muoveva invece la riforma prefigurata dalla legge n. 42 del 2009 che era impostata sul principio "vedo, pago, voto". Quella riforma è stata travolta dall'evoluzione della successiva, che prendendo spunto dalla crisi finanziaria ha profondamente alterato i principi del federalismo fiscale. L'esito della crisi finanziaria, infatti, non è stato, in Italia, semplicemente un processo di ricentralizzazione di funzioni o di risorse, che poteva anche trovare una qualche giustificazione in ragione dell'emergenza, ma una profonda e ingiustificata alterazione dei principi fondamentali che da sempre ed ovunque riguardano l'autonomia fiscale degli enti territoriali.

Ad esempio, la Corte dei Conti nella delibera del 29 dicembre 2014, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti territoriali, ha chiaramente precisato che al comparto degli enti territoriali è stato richiesto, nelle manovre degli ultimi anni, uno sforzo di risanamento non proporzionato all'entità delle loro risorse”, in base a scelte andate “a vantaggio degli altri comparti che compongono il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche.” Ed ha quindi auspicato (ma non è avvenuto) che “futuri interventi di contenimento della spesa assicurino mezzi di copertura finanziaria in grado di salvaguardare il corretto adempimento dei livelli essenziali delle prestazioni nonché delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali”.

In effetti, nello sviluppo normativo della legislazione statale degli ultimi anni è stato evidente un fenomeno di abnorme deresponsabilizzazione dello Stato, che, chiamato ad assumersi la responsabilità di una riduzione dei Lea a seguito del venir meno delle risorse disponibili, ha scelto invece la strada di lasciare, da un lato, invariati i Livelli essenziali delle prestazioni dei diritti sociali (Lea e Lep), o peggio ancora di nemmeno definirli in molte materie come l’assistenza sociale, e dall’altro di perpetrare un sistema di tagli lineari, in ciò venendo meno ad un corretto esercizio di quella funzione di coordinamento della finanza pubblica che è invece richiesto dall’art.117, III, comma.

Da questo punto di vista, la deresponsabilizzazione maggiore è oggi ravvisabile nel modo con cui il governo centrale gestisce la finanza pubblica: oltre a quanto già detto sulla mancata definizione o aggiornamento di Lea e Lep, basti pensare a casi emblematici di riduzione delle imposte statali finanziati in gran parte con tagli draconiani agli enti territoriali. Il governo centrale si assume il merito e la popolarità di aver ridotto le imposte, mentre sugli enti territoriali scarica la responsabilità (in tutti quei casi in cui non vi sono sprechi commisurati all’entità del taglio subito) di ridurre i servizi sociali o di aumentare la pressione fiscale locale.

In questa dinamica vengono compromessi il pluralismo istituzionale e l’autonomia territoriale, che per quanto – a volte anche giustamente – denigrati, rimangono pur sempre principi costituzionali cui sono connessi valori di democrazia e anche di efficienza. Bisogna prestare attenzione a non buttare con l’acqua sporca anche il bambino: l’esito finale di questo processo è stata, infatti, una progressiva delegittimazione degli enti locali, il venir meno di ogni serio principio di accountability e l’impossibilità quindi non solo di stabilire un corretto rapporto tra contribuente locale e amministrazione, ma anche di un’adeguata gestione della stessa autonomia. In Italia negli ultimi anni e quindi nell’assetto attuale, si è quindi determinato un quadro di finanza decentrata insostenibile, fonte di inaudite complicazioni e di gravissime alterazioni dei presupposti che permettono l’ordinato sviluppo del sistema fiscale e delle stesse autonomie sub statali.

Dal governo Monti in poi, con ad esempio l’invenzione della compartecipazione dello Stato all’Imu e quindi con i tagli al fondo sanitario, l’autonomia finanziaria degli enti sub statali è sempre più scivolata su un piano inclinato: il legislatore ormai assomiglia a un apprendista stregone che, dopo continui e incessanti interventi di modifica (superano ormai la ventina), ha perso il controllo del sistema. Lo dimostra, ad esempio, la sempre crescente complessità della disciplina normativa del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC), in relazione al quale sono stati recentemente pubblicati (10.6) il decreto di riparto del FSC 2016 e la nota metodologica (NM) sulle capacità fiscali (13.5). Entrambi, tuttavia, sono inquinati non solo dalla complessità normativa, ma anche da una grossolana iniquità che penalizza i Comuni virtuosi.

In particolare, la NM assume per la determinazione delle capacità fiscali il gettito standard dell’Imu sulla base dei dati catastali aggiornati all’anno 2013. E’ fatto noto, tuttavia, che in moltissimi Comuni i dati catastali sono distanti dai veri valori di mercato, per cui contribuenti con la stessa capacità contributiva sono tassati su una base imponibile sottostimata. In alcuni Comuni, invece, grazie a un processo continuo di rivalutazione dei valori catastali, questi sono ormai prossimi ai valori di mercato ed è stata così ristabilita l’equità fiscale. Dal Rapporto OMI 2014 si evince, ad esempio, che le quotazioni medie di mercato degli immobili di Padova sono inferiori a quelle degli immobili di Verona. Eppure le rendite catastali di Verona, dove non sono stati aggiornati i valori catastali riclassificando come abitazioni civili quelle economiche, sono inferiori a quelle di Padova (perché qui, invece, molti immobili sono stati spostati nella classe A/2).

La NM considera solo il tax gap derivante dall’evasione fiscale ma non quello del gap tra valori Omi e rendite catastali. In questo modo attribuisce al comune di Padova una capacità fiscale pro capite (848,43) nettamente superiore a quella attribuita al comune di Verona (747,24). Siccome quest’anno il 30% del FSC è distribuito in base alle capacità fiscali e fabbisogni standard (peraltro quest’anno né approvati con decreto, né pubblicati in Gazzetta ufficiale, come invece richiede l’art. 6 del d. lgs. N. 216/2010), un Comune dove sia stato attuato un processo virtuoso di aggiornamento dei valori catastali viene assurdamente penalizzato e costretto a perequare, dato il carattere orizzontale del FSC, a favore di Comuni potenzialmente “ricchi” in termini analoghi o maggiori, ma che risultano “poveri” solo perché in essi tale processo non è stato attuato.

Tale effetto distorsivo era stato segnalato dall’on. Rubinato nell’ambito dei lavori del 7.4.2016 della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale suggerendo di eliminare “la penalizzazione ai danni dei comuni che hanno comunque proceduto ad un aggiornamento delle rendite”. Ma il suggerimento è rimasto lettera morta, per cui si deve amaramente concludere che l’ordinamento giuridico italiano incentiva i Comuni a non promuovere aggiornamenti catastali e a mantenere l’iniquità fiscale nei territori di riferimento. Probabilmente, visti anche questi risultati, sarebbe ora di azzerare tutto e ripartire con un nuovo disegno del federalismo fiscale, con l’augurio di poterlo fare in base alla Costituzione vigente e non a quella riformata.

 

antoniniLuca Antonini

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Padova