Federalismo - G. Valditara

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federalismostatuaL'identità italiana è caratterizzata da unità nella diversità. L'Italia non ha una tradizione unitaria, né una storia culturalmente omogenea. Prima dell'unificazione nel segno di Roma, il Sud era prevalentemente di lingua e cultura greca, il centro di lingua e cultura italica, il Nord (fino all'Arno e all'Esino) celtico-ligure, con importanti aree venetiche a Nord Est. Nell'antica Roma i municipi godevano di una ampia autonomia, il che portava le varie comunità ad avere propri statuti e persino, anticamente una propria moneta; l'Italia non ha rappresentato fino alle riforme di Diocleziano e di Costantino una entità dotata di una sua identità politica, erano semmai gli organi della città di Roma che avevano esteso fino alle Alpi e alla Calabria la loro competenza, unificando giuridicamente, nel segno di Roma, gran parte della penisola. Già Augusto aveva peraltro diviso la penisola in 11 regioni per rendere più efficiente la amministrazione fiscale. Certamente con il particolare privilegio assegnato alle terre italiche (ius italicum) si era sviluppata una certa unità nell'ambito dei rapporti proprietari. Con le riforme del III e IV secolo d.C. ci saranno tre Italie, ciascuna con una propria amministrazione. La prefettura dell'Italia annonaria si estendeva dal Danubio alla Toscana, vi era poi l'urbs Romae di 100 miglia di raggio, e quindi l'Italia suburbicaria a sud di questa area.

La divisione dell'Italia si accentuerà nel Medioevo con le diverse influenze, rispettivamente bizantine e longobardo-franche, e quindi con le differenti esperienze che caratterizzarono la vita dei territori a Nord come a Sud. Basti ricordare la soggezione all'impero romano-germanico delle aree settentrionali e centrali del Paese e l'influenza che l'istituto comunale ebbe nell'Italia centro-settentrionale, esperienze sostanzialmente assenti nel Mezzogiorno. Con le signorie e i regni in lotta fra di loro e quindi la soggezione a potenze straniere diverse, proseguì la frammentazione culturale e politica dell'Italia. Questa frammentazione dell'Italia si è manifestata nella lingua. Accanto a vere e proprie lingue, il sardo e il ladino parlato in Friuli, si sono sviluppati dialetti molto diversi che hanno risentito del diverso sostrato etnico-culturale. È noto che nell'Italia settentrionale vi è stata per secoli (e in misura ridotta vi è ancora) una parlata definita dai glottologi gallo-italica, che la differenzia nettamente, per esempio, dai dialetti dell'Italia meridionale e la avvicina piuttosto, soprattutto nel piemontese, ai dialetti occitani. Così come il ligure ha forti assonanze con i dialetti catalani e lusitani.

Tuttavia, nonostante le profonde diversità storiche e culturali, l'Italia ha una sua unità, rappresentata dalla particolare influenza di Roma e del cattolicesimo romano. Una influenza che si riflette in alcuni valori comuni, a iniziare da humanitaspietas, dalla centralità della famiglia, dalla gioia di vivere, dal gusto, per verità un po' sfiorito, per il bello, da una raffinata creatività artistica, da una lingua letteraria comune, a partire da Dante e da Petrarca, insomma l'Italia ha una sua unità ideale che si può riassumere nelle celebri parole di Goethe: "das Land wo die Zitronen bluhen".

Per tutto questo l'Italia, più di qualsiasi altro paese d'Europa, ha necessità di una struttura federale che esalti e valorizzi le differenze. Non è un caso se il modello economico italiano di maggior successo si sia sviluppato attorno al fenomeno dei distretti industriali, studiati in tutto il mondo, che hanno rappresentato la straordinaria vitalità dei territori italiani. Diverse devono essere dunque le leggi, soprattutto in quei settori che più sono rilevanti per garantire condizioni di competitività alle diverse aree del paese. Non è nemmeno casuale se già negli anni '30 del 1800 Carlo Cattaneo rivendicasse il ruolo strategico della istruzione professionale come indispensabile strumento per la crescita dei singoli territori. E non è un caso la straordinaria avanguardia delle scuole lombarde, e milanesi in particolare, di competenza comunale fino alle riforme centralizzatrici di epoca fascista.

Un altro tema su cui riflettere è il carattere artificiale delle 20 regioni italiane. Undici erano all'epoca di Augusto, a tre regni confederati pensava Cavour nel trattato di Plombiéres, 10 le regioni del celebre studio della Fondazione Agnelli, strutturate secondo la omogeneità economica, 3 i "cantoni" di Miglio, più le regioni a statuto speciale. Di certo 20 regioni sono troppe e troppo costose sono 20 distinte amministrazioni. Si potrebbe iniziare con il sopprimere le regioni con meno di un milione di abitanti. Ma certamente l'articolazione regionale può essere ridotta a non più di una decina, sulla base ovviamente del consenso dei rispettivi abitanti.

Quale modello di federalismo/di autonomie? Più che un modello unitario, eguale per tutte le aree del Paese, credo che la soluzione che coniò Tony Blair con la cosiddetta devolution sia quella più adeguata alle diverse necessità delle varie aree del Paese. Un modello differenziato di autonomie è peraltro anche quello spagnolo. Rinvio, per alcune riflessioni a favore di un federalismo differenziato, al mio documento sulla "Questione settentrionale" sviluppato in collaborazione con Eurispes, e ad alcuni miei articoli su Federalismo e Libertà delle annate 1998/1999 in cui faccio riferimento a due differenti modelli di statuti di autonomia particolare scritti per la Puglia e per la regione Lombardia.

L'idea di trattamenti differenziati per realtà diverse ispira del resto persino i più moderni sistemi formativi: più cure per chi non ce la fa, e più libertà di correre, di accelerare nella formazione per chi è più avanti. Ci vuole dunque un'autonomia molto avanzata per quelle regioni in regola con i conti, finanziariamente autosostenibili. Un'autonomia avanzata, che realizzi il principio di libertà responsabile, deve essere tuttavia un punto di arrivo che va perseguito con determinazione anche per le altre regioni attualmente non ancora dotate di forza e di adeguatezza finanziaria. Sarebbe per esempio interessante provare a sviluppare qualche forma di autonomia particolare anche per la Puglia. La devoluzione delle competenze dovrebbe ricalcare le necessità dei territori. Non ci può essere un modello stabilito per tutti a tavolino, questo proprio perché "federalismo" implica un patto fra cittadini, fra comunità, nell'interesse innanzitutto dei cittadini. È questa del resto la lezione più autentica del messaggio di Carlo Cattaneo.

Per la Lombardia, è indispensabile innanzitutto la attuazione di un autentico federalismo fiscale sul modello svizzero. È ormai intollerabile l'enorme residuo fiscale negativo che penalizza la Lombardia. Da troppi anni regioni come Lombardia, Veneto, Emilia, ma anche Piemonte, mantengono l'Italia intera. Questo non può più continuare. I finanziamenti alle regioni in difficoltà devono essere conferiti con precisa determinazione degli obiettivi di spesa e all'interno di una conferenza interregionale in cui chi finanzia possa controllare come i soldi vengono spesi. Ognuno è libero di spendere come vuole i soldi propri, non quelli altrui.

Circa le competenze sostanziali, per le grandi regioni del Nord, e per alcune regioni del Centro, oltre alla attivazione di tutte le competenze previste dall'attuale versione dell'art.116.3 della Costituzione (dal commercio con l'estero, ai giudici di pace, ai beni culturali etc.), occorre attribuire la competenza esclusiva su polizia locale intesa come vero e proprio corpo di polizia cittadina sul modello delle polizie cittadine americane, in particolare con compiti di contrasto alla criminalità da strada. Essenziale è attribuire a queste regioni (e anche questo è già previsto dall'art.116,3) competenze in materia di istruzione, ricerca, università, con il solito limite della previsione di garanzie minime valide per tutto il territorio nazionale e di norme di coordinamento riservate allo stato. Nello stesso senso la sanità dovrebbe essere materia di competenza esclusiva, anche per quanto riguarda gli aspetti del trattamento del personale in servizio, con il solito limite di norme di coordinamento finalizzate alla salvaguardia dei diritti civili e sociali da assicurarsi su tutto il territorio nazionale e senza esclusione di vincoli di solidarietà fra italiani.

Per le aree a maggior crescita economica, ma in prospettiva per tutte quelle che lo richiedessero, si dovrebbe ammettere, in campo giuslavoristico, solo una contrattazione decentrata. L'obiettivo di fondo deve essere il superamento della contrattazione nazionale. Ciò non significa il ritorno alle gabbie salariali, che prevedevano una legislazione vincolistica e rigida, ma alla affermazione del sacrosanto principio di autonomia nella contrattazione e di modulazione della contrattazione sulle esigenze e sulle potenzialità locali. Retribuzioni uguali per tutti che non tengano conto del diverso costo della vita sono una ingiustizia sociale intollerabile.

Si dovrebbero poi garantire a tutti i sindaci italiani poteri in materia di gestione dei flussi migratori. Dall'epoca della Roma repubblicana nessuna comunità può essere costretta a snaturare la propria identità senza il consenso dei suoi cittadini.

L'Europa è fondamentale, senza Europa si tornerebbe ad un centralismo romanocentrico che sarebbe penalizzante per le regioni più avanzate del paese. La Lombardia e il Veneto sono sempre state agganciate al cuore dell'Europa: con la prefettura dell'Italia annonaria durante l'impero romano, quando queste regioni erano collegate a Svizzera e Baviera, con il Sacro romano impero, con la dominazione austriaca, con la presenza massiccia di una imprenditoria mitteleuropea fra fine '800 e inizio '900. Ci vuole però un diverso modello di Europa, una Europa confederale, che sia sempre più un'Europa dei popoli e sempre meno un'Europa degli stati, che lasci ai territori sempre più competenze assumendo al centro solo: difesa, politica estera, tutela della concorrenza, libertà di circolazione delle merci, dei capitali, dei servizi e delle persone.

Qual è dunque l'idea di federalismo che emerge? Oggi le necessità del federalismo sono in parte diverse da quelle del passato. Oggi le istanze del federalismo non si basano più su questioni etniche o linguistiche, ma su questioni economiche e culturali. Federalismo deriva dal latino foedus, accordo, patto, un patto fra consociati che, secondo una visione democratica e "liberale" è alla base della nascita stessa dello stato come istituzione. Il federalismo è stato identificato dal pensiero democratico occidentale come un pilastro della sovranità popolare. Esemplari sono le pagine di Althusius. Esemplare è quanto scrive Einaudi nel saggio "Via il prefetto". La democrazia parte dal basso, dalla capacità e dalla libertà di autoamministrarsi, lasciando allo stato solo quei compiti che le comunità più vicine ai cittadini non sono in grado di svolgere più efficacemente. Non è un caso che il principio di sussidiarietà sia uno dei principi fondanti la carta costitutiva dell'Unione europea, principio che è pure richiamato nella nostra Costituzione. Federalismo è dunque innanzitutto una questione di rispetto della volontà dei popoli, e delle comunità, significa applicare il sacro principio di eguaglianza fra i cittadini (art.3 dela Costituzione) che nella sua corretta applicazione, ben chiarita da dottrina e giurisprudenza, ma già affermata nell'antico diritto romano, significa trattamento pari per situazioni eguali e trattamento diverso per situazioni diverse.

La battaglia per il federalismo è dunque una battaglia per la libertà, la sovranità e la democrazia. Oltre che una battaglia per rendere più competitivi ed efficienti i territori italiani. Purché alla libertà si accompagni sempre la responsabilità.


valditarasmallGiuseppe Valditara

professore ordinario di diritto privato romano

Università degli Studi, Torino

già preside dell’ambito di  giurisprudenza dell’Università Europea di Roma