Un federalismo dinamico per il futuro dell'Europa - M. Krienke

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bandieraeuropeaCi sono (1) motivi etici e (2) esigenze politico-sociali che spingono nell’attuale situazione politica verso un’ulteriore evoluzione del federalismo. Compito di una riflessione filosofica è porre entrambi gli aspetti in un rapporto ermeneutico per capire l’uno a partire dall’altro e viceversa. Così diventa possibile monitorare tale evoluzione e gestirla in modo consapevole. Mentre il primo aspetto è stato sviluppato dall’articolo precedente, in questo contributo mi concentro ad analizzare il secondo cercando allo stesso momento di porre entrambi in una sintesi. Certamente, oltre le dimensioni etiche e politico-sociali del federalismo, ci sarebbero da considerare anche quelle storiche, economiche e culturali.

L’esigenza odierna di sviluppare un nuovo federalismo europeo nasce dai limiti che il sistema rappresentativo delle nostre democrazie liberali europee, nate nel corso dell’800, dimostra nei confronti degli attuali processi di trasformazione sociale. La crisi istituzionale dell’Unione Europea, la quale non è riuscita a costituirsi su una base diversa rispetto alle democrazie rappresentative nazionali, può essere compresa, in questa prospettiva, come la prova più visibile di tali limiti. Anche se è senz’altro valida l’osservazione di Dieter Grimm ossia che la realtà dei trattati europei costituisce di fatto una nuova unità giuridica sovranazionale, è soltanto la risposta di Jürgen Habermas ad indicare in un’ipotetica costituzione il luogo proprio per collocare un assetto istituzionale diverso da quello nazionale.

I motivi per cui le dinamiche della globalizzazione costituiscono una sfida per la democrazia rappresentativa sono senz’altro molteplici. Innanzitutto è da pensare alle nuove flessibilità che offre un mercato denazionalizzato e che si traducono nelle possibilità dei singoli attori di sottrarsi, grazie alle dinamiche sovrastatali e globalizzate, al potere decisionale dello stato nazionale. Quest’ultimo risponde, come sta davanti agli occhi di tutti, con una burocratizzazione esponenziale e controproducente, aggiungendo un ulteriore fattore che mina alle basi del sistema parlamentare-rappresentativo. Così il moltiplicarsi e l’accelerarsi dei processi locali nella dinamica globale mette sempre più in crisi le istituzioni parlamentarie, a loro volta sempre più lontane da tali processi. Questa crisi della politica permette, come dinamica più recente, a strutture di potere anonimo di penetrare la quotidianità, strutture che sono da un lato quelle di una nuova forma di controllo burocratico-governativo, e dall’altro quelle di tipo economico o tecnologico. Soprattutto nel potere economico e tecnologico si evince come quei fattori che nella modernità hanno contribuito alla realizzazione della libertà individuale, finiscono con il causare degli effetti contrari. La domanda etico-politica in questo contesto non può essere quella di condannare tali dinamiche ma di trovare il modo di riguadagnare la libertà nell’epoca della globalizzazione.

Inoltre la globalizzazione porta ad un aumento esponenziale della complessità delle decisioni politiche, e quindi ad una nuova problematicità di comunicazione politica, mentre i cittadini sono allo stesso tempo sempre meno colpiti immediatamente da tali decisioni, soprattutto qualora - come accade nel caso dell’Europa, ma indubbiamente anche di tutti gli stati membri - l’istanza della decisione politica si allontani dalla realtà concreta del cittadino. Come queste dinamiche accadono anche a livelli politici inferiori, si è esemplificato recentemente nelle elezioni del Land del Mecklenburg-Vorpommern, il cui esito è stato determinato da un tema politico (l’immigrazione) poco comunicabile nella sua complessità mentre non incideva nella realtà concreta di questo Land. Le conseguenze sono note: tale situazione politica favorisce l’estrema semplificazione e l’ideologizzazione dei problemi politici e pertanto la formazione di radicalismi e populismi.

A livello globale, la risposta adottata da sempre più stati nazionali è quella di sviluppare strutture federali: anche se “solo” 30 stati possono essere considerati federali nel senso stretto del termine, tra cui stati sviluppati che affrontano le sfide della globalizzazione come Stati Uniti, Canada, Australia o Germania, e importanti paesi emergenti come il Brasile e l’India; studi recenti hanno dimostrato che la sfida della globalizzazione spinge sempre più stati a introdurre strutture ed elementi federali. E come dimostrano la Svizzera e l’Austria, il federalismo non è da considerare semplicemente un’esigenza di stati molto estesi e complessi. L’Italia stessa costituisce in questo contesto un interessante caso di studio per l’esigenza di affrontare le nuove emergenze sociali attraverso un rinnovamento del sistema della rappresentanza attraverso la ricerca di nuove soluzioni di federalismo, quali in passato erano soprattutto il municipalismo e il regionalismo. In questa linea, la Corte costituzionale italiana affermò nel 2002 che le «forme e i modi nei quali la sovranità può svolgersi, infatti, non si risolvono nella rappresentanza, ma permeano l’intera intelaiatura costituzionale: si rifrangono in una molteplicità di situazioni ed istituti ed assumono una configurazione talmente ampia da ricomprendere certamente il riconoscimento e la garanzia delle autonomie territoriali» (sent. n. 106/2002).

Intanto, il modello europeo di federalismo sta ancora cercando la sua configurazione adatta. In questo momento il suo basarsi sulla realtà degli stati nazionali fa sì che nelle dinamiche della globalizzazione si accentuino piuttosto i conflitti territoriali tra i vari paesi membri – sia a livello comunitario, sia a quello dei singoli stati membro - mentre ancora non ci si rende sufficientemente conto del fatto che ogni stato membro ha idee e concetti diversi di federalismo.

In questa situazione, l’aumento dei paesi membri rende questa struttura sempre più immobile, mentre aumentano i costi e la complessità organizzativa: proprio per una struttura decisionale in cui prima della Brexit non era prevista la possibilità di exit (e in qualche modo si fa tutt’ora fatica a capire quale importanza la Brexit abbia per lo status futuro dell’Europa federale) o perlomeno tale risulta impossibilitata da costi altissimi (ecco il mantra continuo dell’Europa e dei suoi stati membri), la necessità di un consenso universale di tutti gli stati membri porta ad una situazione di conservazione statica e rende difficile l’innovazione, portando a risultati non ottimali in un mondo globalizzato. Si crea una struttura federale che si inceppa nel “dilemma del prigioniero” ossia nella trappola dell’interesse razionale di ogni stato membro, invece di innescare una competizione virtuosa tra di loro.

La sostituzione di un tale federalismo statico e concorrenziale con uno dinamico e cooperativo, che non vada a discapito di una forte unità, non si lascia realizzare attraverso un’altrettanta “riforma dall’alto”. Proprio la storia italiana del municipalismo suggerisce un’alternativa: ripensare il federalismo a partire dai comuni che saranno messi in grado di auto-organizzarsi più flessibilmente tra loro. Perché non dovrebbero essere resi in grado di organizzarsi con altri comuni per vari aspetti organizzativi, formando così delle regioni che non necessariamente devono essere definite in modo definitivo “dall’alto”? Infatti l’Unione Europea conosce già l’istituzione delle macro-regioni ma significativamente esse risultano organizzate completamente “dall’alto” e vivono dalle sovvenzioni europee. Un loro ripensamento dal basso, che includerebbe tra vari aspetti di flessibilità e auto-organizzazione anche il diritto di exit (che l’Europa non concepisce a livello sovrastatale) con la possibilità di riorganizzarsi flessibilmente con comuni diversi, potrebbe introdurre nel federalismo europeo quella dinamicità che manca in questo momento della sua evoluzione istituzionale. Questa idea, suggerita da Bruno Frey, non è affatto identica con la prospettiva non solo utopica ma poco funzionale dell’abolizione degli stati nazionali, ma introdurrebbe nel federalismo europeo quella flessibilità che in questo momento viene impedita proprio dalla concentrazione dell’Unione unicamente sugli stati nazionali.

Se alla base dell’unità dell’Europa stanno gli stati nazionali, un federalismo di tipo concorrenziale sarà inevitabile; se invece si ripensa il federalismo europeo a partire dai comuni, si potrebbe riuscire a riscoprire un’alternativa di tipo cooperativo. Un federalismo dinamico si lascerebbe quindi pensare come il municipalismo ripensato per l’Europa: infatti secondo Carlo Cattaneo soltanto a partire dal municipio si arriva a un «vero e sicuro patriottismo» che, guarda caso, manca proprio per l’Europa. Si avvera quindi la sua analisi che «i comuni sono la nazione; sono la nazione nel più intimo asilo della sua libertà». Si capisce immediatamente come una tale struttura di maggiore coinvolgimento dei comuni che favorisca la loro cooperazione sarebbe più adatta ad affrontare anche l’attuale problema della immigrazione. Certamente, la semplice assegnazione di “quantità” di immigrati dall’alto al basso senza tenere conto della situazione concreta non è un presupposto adeguato per garantire l’auspicata “integrazione”. Proprio questo esempio dimostra come la flessibilizzazione del federalismo a partire da un nuovo municipalismo non deve essere pensata come dissoluzione di qualsiasi coordinamento centrale che deve mantenere determinate competenze decisionali.

Questa proposta di un ripensamento del federalismo europeo per rispondere alle esigenze della globalizzazione riceve ulteriore sostegno dall’impasse della proposta alternativa, ossia di migliorare le strutture istituzionali europee nei confronti della globalizzazione unicamente con l’appello a più democrazia parlamentare (o addirittura diretta). Sia il teorema di Arrow che il paradosso liberale di Sen dimostrano che una democrazia concorrenziale che non punta su elementi di cooperazione diventa disfunzionale e non produce più consenso ma dominio. In qualche modo, possiamo osservare proprio queste dinamiche al livello sovra e interstatale tra i membri dell’Unione. Per riportare quindi l’Unione Europea alla sua funzionalità, serve più cooperazione che non concorrenza. La cooperazione non è, però, un risultato naturale dalla concorrenza, ma si può sviluppare soltanto a partire dai livelli inferiori dei comuni che per la realizzazione delle loro esigenze cercano la cooperazione con altri. Solo a questo livello si riesce a superare gli aspetti negativi dell’individualismo concorrenziale, che si trasferisce fino all’individualismo degli stati membri a livello dell’Unione Europea. In questo senso, la politica può essere ricompresa come cooperazione e comunicazione – dimensioni essenziali che la politica può realizzare soltanto laddove si genera nel modo più vicino possibile ai cittadini. Non la democrazia parlamentare o diretta porta per sé a tale risultato, ma soltanto dove il principio democratico si congiunge con l’idea del federalismo flessibile.

Mentre eticamente il federalismo è richiesto se inteso come forma di realizzazione del principio di sussidiarietà, politicamente può essere considerato una risposta alla globalizzazione nella misura in cui si sviluppa verso un federalismo dinamico. Proprio la Brexit potrebbe costituire, in questo senso, quel risveglio che ricorda all’Europa una siffatta esigenza. Le future politiche europee dimostreranno se questo kairos è stato colto.

krienkeMarkus Krienke

professore ordinario di Filosofia Teoretica - Università di Lugano

membro Comitato Scientifico Fondazione Konrad Adenauer