Per una nuova politica della giustizia penale - A. Bernasconi

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giustiziapenaleUn giorno o l’altro qualcuno dovrà prendersi la briga di estrarla dal cassetto: l’agenda politica della giustizia penale, al momento dimenticata, squadernerà temi che saranno decisivi - in ragione delle connessioni con il delicato equilibrio tra i poteri dello Stato, con la sicurezza collettiva e con l’economia - per lo sviluppo del Paese e anche per la legittimazione di chi intenderà governarlo. Il menu va ben oltre le portate delle singole stagioni e propone i “piatti forti della tradizione”: assetto della magistratura e modalità di esercizio dell’azione penalecertezza della pena e sistema carcerarioattività d’impresa e tutela dei cittadini-risparmiatori. In altre parole, si tratta di aspetti strutturali, da annoverare in un programma elettorale caratterizzato da una visione complessiva e di lungo periodo della questione-giustizia. 

Profilo costituzionale. Carriera del pubblico ministero, esercizio discrezionale dell’azione penale e abbattimento del numero dei processi penali pendenti sono tre profili interdipendenti:

a - che il pubblico ministero selezioni i procedimenti penali ai quali dedicarsi e quelli da tralasciare è un fatto innegabile; le procure della Repubblica dispongono di un’opzione squisitamente politica, a volte esplicitamente esercitata (qualcuno ricorderà il conflitto tra i precedenti vertici dell’ufficio milanese - Robledo vs. Bruti Liberati - sull’attribuzione delle indagini in materia di certi affari economici, vitali per la giunta municipale dell’ex sindaco Pisapia), altre volte coltivata in maniera indiretta (ad esempio, il singolo ufficio privilegia uomini e risorse per le indagini sui reati contro la pubblica amministrazione rispetto a quelli contro il patrimonio); se è vero che si tratta di una decisione politica, ne consegue che il pubblico ministero deve rispondere di essa a “qualcuno”; due alternative sul tavolo: o la dipendenza gerarchica dell’accusatore pubblico dal ministro della Giustizia - sottoposto a censura del Parlamento (soluzione francese) -, oppure un procuratore della Repubblica elettivo, ossia il modello d’ispirazione nordamericano evocato vent’anni fa nelle proposte di Gianfranco Miglio;

b - che l’azione penale sia obbligatoria è principio costituzionale non più aderente alla realtà: l’azione è, nei fatti, altamente discrezionale (come in Francia, Belgio, e, per molti reati, in Germania; lo stesso vale per i Paesi di lingua inglese); l’ordinamento deve essere “riallineato” alle prassi applicative anche perché:

c -  con l’esercizio discrezionale dell’azione penale può essere ridotto il carico di processi penali che, attualmente, intasa i tribunali, contribuisce ad affollare il sistema carcerario e tradisce l’aspettativa di giustizia delle vittime dei reati (su questi temi, v. il numero di maggio di questa Rivista).

Certezza della pena e sistema carcerario. Il cittadino percepisce che la pena irrogata dal giudice viene poi “disfatta” nel momento della sua esecuzione; occorre restituire alla comunità il senso di certezza della pena con due manovre incisive e combinate:

a - riforma del sistema sanzionatorio, introducendo pene alternative al carcere per determinati reati (azione “a monte”);

b - i benefici penitenziari (permessi premio, affidamento in prova, semilibertà, liberazione anticipata, detenzione domiciliare, liberazione condizionale) vanno ridotti e/o aboliti: il carcere deve contenere solo coloro che commettono i reati percepiti come più gravi (azione “a valle”);

c- la crisi del sistema penitenziario (sovraffollamento, costi economici) è aggredibile con le riforme indicate nel punto precedente e con la privatizzazione delle carceri che, nei Paesi anglosassoni, ha comportato, da un lato, un abbattimento dei costi di gestione tra il 12 e il 15%, dall’altro lato un’accentuata speditezza dei tempi dell’edilizia penitenziaria (in proposito, v. il numero di luglio/agosto di questa Rivista).

Economia e giustizia penale. Repressione dei reati finanziari che colpiscono i risparmiatori (e potenziamento della Consob), rafforzamento della vigilanza interna alle società di rilevanti dimensioni, rimozione dei lacci e lacciuoli per la piccola impresa: i grandi crimini sono quelli suscettibili di colpire la collettività ed essi sono “alla portata” solo di realtà complesse e organizzate (i colossi manifatturieri, bancari, assicurativi); viceversa, la piccola impresa va tenuta al riparo dalle sanzioni penali (con le limitate eccezioni della sicurezza sul lavoro e della tutela dell’ambiente). Occorre quindi:

a - rinvigorire la repressione dei reati finanziari che colpiscono il risparmio e gli investimenti diffusi (delitti di market abuse) e riformare la Consob conferendole maggiori poteri di indagine e di intervento. Nello specifico, per quanto concerne l’authority:

a1 - ripensarne la funzione, da ricalibrare per assicurare la tutela del risparmio, degli investitori e della fiducia nel mercato (e non più la stabilità del sistema finanziario, cioè un “bene” che ha fatto passare in secondo piano la tutela degli investitori);

a2 - garantire la trasparenza delle procedure decisionali dell’authority (al fine del “controllo sociale” su di esse); assicurare - già in fase istruttoria - la disclosure di tutte le informazioni in entrata a favore dei commissari;

a3 - prescrivere che gli incontri tra società emittenti titoli e commissari abbiano sempre il carattere della ufficialità (con conseguente verbalizzazione integrale dei medesimi);

a4 - modificare le politiche del personale dell’authority (reclutamento “aperto” sul mercato, funzionale a garantire elevate professionalità e competenze);

a5 - prevedere specifici obblighi di coordinamento informativo tra Banca d’Italia, Consob e Autorità garante della concorrenza e del mercato.

b -Come anticipato, è nelle società di grandi dimensioni che risultano commessi i reati in grado di incidere vuoi sulla salute, vuoi sul risparmio dei cittadini, vuoi - infine - sulla libertà di mercato (corruzione); imprescindibile - pertanto - il rafforzamento del cosiddetto “231” (d. lgs. n. 231 del 2001) enfatizzando i ruoli dei modelli di organizzazione (in funzione preventiva dei reati) e degli organismi di vigilanza (O.d.V.) interni alle suddette aziende.

In dettaglio (con riferimento al d. lgs. n. 231 del 2001), occorre:

b1 - introdurre tra i reati-presupposto della responsabilità degli enti quelli tributari (per un più efficace contrasto di illeciti gravi, tra i quali le c.d. “frodi-carosello”) e fallimentari;

b2- eliminare la prova della elusione fraudolenta quale requisito della esimente dalla responsabilità da reato;

b3- regolamentare la responsabilità da reato nei gruppi di imprese;

b4- irrobustire lindipendenza dell’organismo di vigilanza (reclutamento obbligatorio di una quota di soggetti esterni alla società, risorse economiche a disposizione dell’O.d.V.);

b5- proscrivere la possibilità (introdotta dal governo Monti) di assegnare i compiti dell’O.d.V. al collegio sindacale;

b6- abolire il divieto di commissariamento giudiziale per bancheintermediari finanziari e assicurazioni (e correlativo ripristino della possibilità di applicare - anche in sede cautelare - le sanzioni interdittive “231” più incisive);

b7 - specularmente, ai rigori del decreto “231” vanno sottratte le piccole imprese che, per semplicità organizzativa interna, non possono sopportare né le sanzioni né i costi dei controlli legati al decreto in parola: quest’ultimo non va pertanto applicato alla piccola impresa.

Sullo sfondo di questi spunti di programma, una sollecitazione al dibattito. I divieti legali nel campo del tabacco, dell’alcool, della prostituzione, degli stupefacenti e delle armi comuni da sparo hanno fatto prosperare la criminalità dedita al loro commercio. La storia degli U.S.A. del secolo scorso dimostra tale assunto. Le interdizioni hanno non solo consegnato il commercio dei suddetti “beni” al monopolio criminale ma ne hanno fatto altresì lievitare i prezzi “al dettaglio”. La proposta in materia di legalizzazione della prostituzione (Lega Nord) vanta un respiro che potrebbe abbracciare anche l’abolizione di altri divieti legali. E, culturalmente “connessa” al punto precedente, potrebbe essere la modifica della legge sulle armi, sotto il profilo della libertà di possesso di queste ultime (con relativa rivisitazione ampliativa dell’esimente della legittima difesa).


bernasconiAlessandro Bernasconi

professore ordinario di diritto processuale penale

Università di Brescia