Una riforma che tradisce i suoi obiettivi - G. Valditara

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costituzioneitaLa riforma Boschi della Costituzione ha visto singolarmente il Governo assoluto protagonista, marginalizzando di fatto la normale dialettica parlamentare che è propria di ogni riforma costituzionale, non foss’altro perché solo il Parlamento nel nostro sistema è eletto dal popolo. Si è arrivati così a chiedere e ottenere addirittura la sostituzione in commissione Affari costituzionali dei membri del Pd dissenzienti e ad approvare la legge ignorando le obiezioni dell'opposizione, contando piuttosto sul voto decisivo di circa 150 parlamentari eletti proprio nelle file dell'opposizione e passati con la maggioranza. Obiettivo del Governo era dunque quello di arrivare al referendum popolare per farsi legittimare e incoronare puntando sulla facile presa di due argomenti demagogici ben riassunti nel titolo stesso del quesito referendario, che suona pressappoco: vuoi tu tagliare i costi delle istituzioni e ridurre il numero dei parlamentari?

Se il gioco di Renzi è chiaro, più serie sono alcune osservazioni a sostegno del SI, fatte da studiosi e politologi, da ultimo Angelo Panebianco sul Corriere. Va detto a onor del vero che la gran parte dei costituzionalisti, ed ex giudici della Corte costituzionale, ancorché di diverso orientamento politico, si è espressa in modo fortemente critico nei confronti di questa legge, lamentandone le numerose incongruenze.

Vediamo di riassumere le valutazioni positive. Si dice in sostanza: 1) c'è bisogno di modernizzare un sistema pensato all'indomani del fascismo che prevedeva un esecutivo debole, concedendo molte garanzie e consentendo però poca governabilità; 2) c'è necessità di rendere più rapidi i tempi di approvazione delle leggi; 3) è necessario assimilare il nostro ordinamento a quello della gran parte dei Paesi europei che hanno un bicameralismo imperfetto, dal momento che il bicameralismo perfetto non esisterebbe in nessun altro Paese al mondo.

Dirò subito che la terza obiezione è inconsistente, innanzitutto perché un bicameralismo che richiede il consenso di entrambe le Camere, pur ciascuno con le sue peculiarità, esiste in due grandi democrazie, Stati Uniti e Svizzera. Semmai una modesta differenziazione delle competenze contemplata nel sistema americano fa sì che solo il Senato si debba esprimere sulla ratifica dei trattati, proprio il tema che invece nella costituzione Boschi rimane singolarmente nella competenza concorrente di entrambe le Camere, per quanto almeno concerne i trattati europei. Tralasciamo pure il fatto che in Europa vi sono comunque altri Paesi con un sistema simile a quello che si vuole abolire. La principale obiezione a chi indica ad esempio il modello tedesco o spagnolo e più in generale quello con due camere dotate di diverse funzioni, sta nel fatto che in quegli ordinamenti la Camera alta o Senato rappresenta i territori all'interno di un sistema autenticamente federale. Insomma è necessaria quella articolazione perché di fronte allo Stato ci sono "Regioni" forti. Qui invece le competenze delle Regioni vengono quasi azzerate, ridotte a enti, di fatto, meramente amministrativi, come le province di una volta, mentre il Senato mantiene su alcuni punti decisivi (riforme costituzionali, ratifica dei trattati, attuazione delle norme comunitarie, nomina componenti della Corte costituzionale e del Csm, leggi su regioni ed enti locali etc.) le stesse identiche competenze della Camera. Insomma non ha alcun senso mantenere questo Senato a cui viene oltretutto affidata una marea di compiti di studio, proposta, verifica, valutazione, che sono peraltro incompatibili con il ruolo di sindaci e consiglieri regionali dei suoi componenti e che richiederà pertanto la assunzione di nuovo e costoso personale tecnico. Il nuovo ruolo del Senato come "ente di raccordo fra lo Stato e le Regioni" si scontra poi con quello della Conferenza Stato-Regioni, senza che venga disposta alcuna composizione di potenziali conflitti. Dunque se si trattava di assimilare il nostro sistema a quello di altri Paesi europei si è scelta la strada peggiore.

Veniamo alle altre due obiezioni che sono più significative.

Se il nostro sistema prevedeva governi deboli nelle mani del Parlamento così non è più da almeno 20 anni, cioè dalla riforma in senso maggioritario del sistema elettorale. La tendenza al rafforzamento dell'esecutivo si è accentuata nelle ultime legislature. Basti considerare: 1) la differenza enorme fra i tempi di approvazione dei progetti di legge governativi e quelli parlamentari: i primi impiegano ormai in media poco più di 100 giorni, da due a tre volte tanto i pochissimi provvedimenti di origine parlamentare; 2) l'80% delle leggi sono di origine governativa; 3) dei circa 87.000 emendamenti presentati dai parlamentari alla Camera soltanto il 5.42% ha successo, dei 161.000 presentati al Senato solo l'1.25% viene approvato: paradossalmente il Senato si conferma dunque più "collaborativo" con il Governo della Camera; 4) nei primi due anni del governo Renzi, se si escludono le ratifiche di trattati internazionali, oltre il 50% delle leggi sono state approvate ricorrendo al voto di fiducia, il cui utilizzo è aumentato vertiginosamente negli ultimi 20 anni, raggiungendo cifre record con i governi Monti e Renzi; 5) negli ultimi 20 anni è letteralmente esploso il ricorso ai decreti legge, che insieme con la fiducia strozzano il dibattito parlamentare: ben 48 decreti legge nei primi due anni di governo Renzi; 6) a partire dalla legislatura XIII sono aumentate a dismisura le leggi delegate al Governo, che diventa così lui stesso legislatore.

Questo fenomeno è iniziato successivamente alla riforma del 1993 della legge elettorale. Nel contempo i tempi di approvazione delle leggi, a partire dalla legislatura 2001-2006 si sono ridotti di quasi la metà e addirittura di quasi due terzi nelle legislature successive, il che sta a significare ancora una volta che non è il sistema bicamerale a creare difficoltà al Governo. Ciò è dimostrato definitivamente da un altro dato: nella legislatura 2001-2006 (governo Berlusconi), caratterizzata da una forte coesione fra le forze di maggioranza, vennero approvati ben 3/4 dei disegni di legge di iniziativa governativa, contro neanche la metà della legislatura 1996-2001 (governi Prodi-D'Alema- Amato) e addirittura contro un terzo della legislatura 2006-2008 (governo Prodi), legislature caratterizzate da forti conflitti politici interni alla maggioranza. La governabilità non dipende dunque dal sistema bicamerale perfetto, ma dai rapporti politici interni alla maggioranza: per converso spaccature paralizzanti si possono replicare anche all'interno di una sola Camera, come pure a livello di Governo quando si tratti di Governi formati da coalizioni eterogenee. Non è un caso che proprio la Spagna, che ha un sistema bicamerale imperfetto, sia ora nel caos politico, mentre la Germania si regge sull'equilibrio precario di una coalizione fra Cdu ed Spd, sempre più in crisi per l'avanzata del partito di destra AfD.

E qui veniamo al punto decisivo: è veramente necessario accorciare ulteriormente i tempi di approvazione delle leggi? Abbiamo bisogno di più leggi? Da 40 anni ci si lamenta piuttosto che nel nostro Paese si approvano troppe leggi e si lamenta nel contempo la qualità sempre più scadente di queste leggi. Nel nostro Paese vengono approvate 3 volte le leggi approvate in Spagna e Gran Bretagna, il doppio di quelle approvate in Francia. Meno leggi, ma scritte meglio, dovrebbe essere piuttosto l'obiettivo. L'impressione è che la riforma punti a trasformare la Camera in un "votificio" sempre più al servizio del Governo.

Anche ammesso in ogni caso che il superamento della competenza paritaria fra Camera e Senato sia un obiettivo necessario, la riforma è talmente mal concepita che rischia soltanto di peggiorare la situazione. Ed è questo il punto che i fautori del SI non considerano, forse perché semplicemente non hanno studiato attentamente la riforma. Facciamo solo qualche esempio clamoroso.

Si sostiene che si debba ridurre il contenzioso fra regioni e stato. Peccato che si ignori che quel contenzioso, dopo 15 anni di discussioni, è stato ormai risolto dalla Corte costituzionale. Qui si creano le premesse invece per un nuovo contenzioso. Basti considerare l'art.117: allo Stato spettano fra l'altro in via esclusiva "Disposizioni generali e comuni" per la tutela della salute, per le politiche sociali, per l'istruzione, la ricerca, il governo del territorio, il turismo, le attività culturali, persino per la formazione professionale etc. Cosa significa "generali e comuni"? Le (buone) leggi lombarde e venete sulla sanità sono ancora compatibili o potranno essere tutte abrogate, le leggi regionali sulla formazione professionale potranno avere ancora vigore oppure verranno sostituite da leggi statali, elaborate di fatto dai ministeri romani? Su proposta del Governo la legge dello Stato potrà intervenire modificando la legislazione regionale ogni qualvolta lo richieda "la tutela dell'unità giuridica ed economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale". Oggi era già possibile, ma nel dialogo con le regioni, questo spiega perché difficilmente potevano sorgere sul punto conflitti di attribuzione davanti alla Corte costituzionale. Adesso le regioni sono del tutto ignorate. C'è da aspettarsi che sui rapporti Stato-Regioni si scatenerà un enorme e paralizzante conflitto davanti alla Corte.

Ancora più gravi sono, fra i tanti, altri rilievi. L'art.70 sulla funzione legislativa è nella nuova versione di ben 451 parole contro le 9 attuali, prevede fino a 10 (o forse 12) procedimenti legislativi contro i 4 attuali, alla faccia della semplificazione! L'art.70 comma 3 riconosce al Senato potere di intervento su qualsiasi disegno di legge, fissando (tranne che per la legge di bilancio dove i giorni sono ridotti a 15) ben 40 giorni a disposizione del passaggio in Senato della proposta di legge. Il Senato può proporre modifiche su cui la Camera sarà chiamata a deliberare. Per molti provvedimenti si rischia dunque paradossalmente un allungamento dei termini di esame delle leggi che oggi su molti temi non superano i 70 giorni. Questo sarà tanto più vero in presenza di un Senato che a differenza di oggi viene eletto in tempi, con modalità e per finalità profondamente diverse dalla Camera. Il che significherà che la presenza di maggioranze antitetiche fra Camera e Senato sarà la norma e non la eccezione. Se per esempio si dovesse votare il prossimo anno per le elezioni politiche e dovesse vincere il centrodestra, ci si troverà un Senato composto da 17 regioni rosse. Il che significherà la impossibilità di fare riforme costituzionali, ma anche di approvare leggi di ratifica di trattati europei. Si pensi cosa accadrebbe a questo punto nel 2018 quando l'Italia si troverà a decidere cosa fare del fiscal compact, un tema di importanza enorme per il nostro futuro: se Camera e Senato avranno maggioranze diverse sarà il caos e la paralisi. Questa riforma attribuisce poi al Senato il potere di presentare qualsivoglia disegno di legge alla Camera la quale ha l'obbligo entro sei mesi di esaminarlo e di pronunciarsi al riguardo. Un Senato oppositivo potrebbe trasformarsi in un Senato "vietcong" che riempie di disegni di legge inutili la Camera paralizzandone l'attività. Per paradosso, invece, la nuova legge elettorale per la Camera dà alla maggioranza numeri tali da poter eleggere da sola il Presidente della Repubblica (che cesserebbe di essere organo di garanzia) e da condizionare pesantemente la composizione della Corte costituzionale. Tutto questo a tacere del fatto che i senatori, pur dotati di poteri notevoli, e a cui viene rinnovata la immunità parlamentare, non vengono più eletti dai cittadini ma scelti nei consigli regionali fra consiglieri regionali e sindaci. A questo ultimo riguardo si arriva al paradosso, ben espresso dall'art.63 comma 2, per cui nulla vieta più che il presidente del Senato possa essere il sindaco di una grande città o il governatore di una Regione.

Questa riforma è piuttosto il trionfo della demagogia. Si prendano alcuni esempi: si lascia intravvedere la possibilità di referendum propositivi e però si rinvia ad una futura legge costituzionale la determinazione delle condizioni e degli effetti; si afferma che i seggi sono attribuiti dalle regioni in ragione dei voti espressi, peccato che lo stesso articolo 57 affermi anche che sono i consiglieri a eleggere i futuri senatori e in dieci regioni i senatori eleggibili sono appena 2, difficile tagliare a metà un senatore;  si rinvia a regolamenti parlamentari stabilire la sorte dei disegni di legge di iniziativa parlamentare, di cui peraltro si triplicano le firme necessarie per la proposizione; si prevede la eliminazione del quorum per i referendum abrogativi, ma solo laddove siano stati voluti da almeno 800.000 elettori, una cifra enorme; lo statuto dell'opposizione viene "concesso" da una ... maggioranza "bulgara"; l'art.72 comma 7 prevede che il Governo possa richiedere alla Camera di deliberare entro 75 giorni, prorogabili di altri 15 dalla richiesta, laddove ritenga urgenti determinati provvedimenti: ci si chiede cosa succeda se quei termini non sono rispettati. Probabilmente nulla!

Proprio qui si evidenzia definitivamente e clamorosamente la "malafede" della riforma: si prevedono 90 giorni per la approvazione alla Camera di un provvedimento considerato "urgente" dal Governo, a cui vanno aggiunti altri 20 giorni di passaggio al Senato e altri giorni per la terza lettura della Camera. Peccato che nella scorsa legislatura il tempo medio di approvazione delle leggi di iniziativa governativa sia stato di appena 116 giorni e di appena 106 giorni nel primo anno di governo Renzi, quando non erano ancora state approvate le leggi di riforma costituzionale, elettorale e la Cirinnà. Basti del resto solo l'esempio della legge sul caporalato, approvata in questo Parlamento in poche settimane, per confermare che non è un problema di istituzioni, ma di volontà politica.

Quanto poi ai risparmi, basti considerare il parere della Ragioneria dello Stato (nota 28 ottobre 2014, prot. 83572) che ha accertato risparmi certi per soli 50 milioni circa di euro, a fronte di nuove spese pari a circa 300 milioni di euro derivanti dalla introduzione del secondo turno elettorale. Altro che i 500 milioni vantati dal governo! Insomma, questa riforma che tocca, come ha riconosciuto lo stesso Renzi, punti minimi rispetto a ciò che si dovrebbe invece rivedere del nostro ordinamento costituzionale, non garantisce affatto una più efficace ed efficiente azione di governo del Paese, è probabile semmai che la peggiori.


valditarasmallGiuseppe Valditara

professore ordinario di diritto privato romano

Università degli Studi, Torino

già preside dell’ambito di  giurisprudenza dell’Università Europea di Roma