Le ragioni di un NO - L. Antonini

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democraziapoliticaLa riforma costituzionale sulla quale si voterà il 4 dicembre è un assemblaggio di verità impazzite, che sono le più pericolose. Gilbert Keith Chesterton usava quella espressione per descrivere la dinamica delle ideologie: partono da una verità, altrimenti non avrebbe seguito nelle masse, ma poi la fanno impazzire e determinano esiti catastrofici. È infatti vero che è necessario superare l’ormai obsoleto bicameralismo paritario e perfetto, in modo da semplificare il procedimento legislativo ed evitare quella instabilità dei governi che, soprattutto a partire dalla Seconda repubblica (quando alla continuità di linea politica comunque garantita nella Prima, si è sostituito il bipolarismo manicheo della Seconda), ha lacerato il Paese e impedito ogni serio processo di riforma. È altrettanto vero che la riforma costituzionale del Titolo V del 2001 ha dimostrato tutto il suo fallimento, danneggiando gravemente soprattutto il Sud, con la sua logica egualitaria che ha assegnato un esagerato livello di autonomia anche a realtà che invece andavano – mi si permetta la semplificazione – commissariate. Ma questi erano esattamente gli aspetti affrontati e risolti con molto equilibrio e competenza dalla proposta elaborata dai saggi nominati dal governo Letta, istituita l’11 giugno 2013, che a mio avviso ha rappresentato, per qualità dei componenti (lo stesso presidente Violante ne faceva parte) e capacità di lavoro bipartisan, uno dei pochi momenti alti nella storia delle istituzioni degli ultimi anni. I lavori di quella Commissione sono documentati nel volume Una democrazia migliore, edito dalla Presidenza del Consiglio, che ne riporta anche la Relazione finale.

La riforma approvata dal Parlamento, invece, origina dal traumatico passaggio dal governo Letta (che era un governo di larghe intese) a quello Renzi (che è divenuto un governo dell’“inciucio”) e, di fatto, delegittimando quel lavoro, pur nel dichiarato intento di ispirarvisi, si è fondata su una proposta governativa molto approssimativa e mal scritta. Se Chesterton affermava che l’errore è una verità impazzita, nel confronto della riforma approvata con la Relazione finale degli Esperti del governo Letta, di verità impazzite ne emergono molte. La Relazione degli Esperti, ad esempio, riguardo alla legge elettorale (perché anche su questo tema essa è intervenuta) prevedeva, nel secondo turno, l’attribuzione del premio di maggioranza alla “coalizione” e non alla lista più votata, come invece pretende l’Italicum, forzando così l’effetto maggioritario con conseguenze poco rassicuranti in termini di tenuta democratica. Evidenziava poi l’esigenza della ricostruzione “di un rapporto di fiducia e di responsabilità tra elettori ed eletti”, che l’Italicum, tra cento capolista bloccati e candidature multiple, certo non garantisce. La Relazione degli Esperti riteneva poi necessario che il numero dei senatori non fosse inferiore a 150 o 200 componenti e riduceva il numero dei deputati: in questo modo la composizione numerica del Parlamento in seduta comune, cui è affidata l’elezione di delicatissime cariche (dal Presidente della Repubblica ai membri del CSM) non era sopraffatta dall’effetto maggioritario della legge elettorale della Camera dei Deputati. Nella riforma approvata si mantiene invece l’attuale numero dei deputati (630) e si riduce a 100 il numero dei senatori, creando uno squilibrio a favore della maggioranza che è in grado di alterare tutto il sistema di “check and balance” previsto dalla Costituzione.

È poi soprattutto sulla riforma del Titolo V che gli accenti divergono fino a determinare esiti profondamenti diversi. La Relazione prevedeva un riequilibrio tra Regioni ordinarie e speciali, per favorire “un processo di riduzione delle diversità ingiustificate”. La riforma costituzionale, invece, le esenta del tutto da ogni revisione e stabilizza a tempo indeterminato una diversificazione che ormai da troppo tempo non ha più ragione di esistere. Si produce così un grave paradosso. Le Regioni ordinarie, anche quelle virtuose, vengono consegnate al destino di vedere, per l’effetto “vampiro” della clausola di supremazia statale, travalicate tutte le loro competenze, anche in ambiti in cui hanno fornito prove eccellenti. Ad esempio i modelli di organizzazione della sanità di Veneto, Lombardia, Emila Romagna, Toscana, Marche, sono eccellenze mondiali. Lo dimostrano i dati Ocse che li pongono ai vertici assoluti nel rapporto tra qualità e costo del servizio. Il punto di forza di questi sistemi è la differenziazione: il modello lombardo è diversissimo da quello toscano, quello veneto da quello emiliano e così via. Ma la semplice tutela dell’interesse nazionale, vale a dire dell’indirizzo politico della maggioranza, potrà consentire, attraverso l’esercizio della clausola di supremazia, di riaccentrare in modo egualitario tutta l’organizzazione sanitaria. I costi derivanti dallo smantellamento di questi sistemi potranno essere enormi. Andrà così? Facile prevederlo, vedendo già, a costituzione vigente, alcune soluzioni imposte dalla riforma Madia, come la centralizzazione della nomina dei dirigenti della Sanità, sottratta alle Regioni. Le Regioni speciali, al contrario, vengono esentate del tutto dalla riforma costituzionale, anche in quei casi in cui l’autonomia davvero non ha funzionato, come in Sicilia, Regione cui nemmeno si applicheranno i costi standard. L’esito sarà un sistema di Regioni troppo ordinarie e di Regioni troppo speciali.

Ancora: la Relazione prevedeva una legge bicamerale per la materia “coordinamento della finanza pubblica”. La riforma fa invece diventare questa materia competenza esclusiva dello Stato, non solo decretando la fine del principio di responsabilità impositiva, ma fornendo piena legittimazione ai tagli lineari statali che hanno sempre scacciato la spesa buona e mantenuto quella cattiva. La stessa Corte Costituzionale, che facendo leva sull’attuale carattere concorrente della materia “coordinamento della finanza pubblica” vi aveva posto dei limiti, non avrà più molte armi per continuare a limitarli. In sintesi, le verità impazzite della riforma costituzionale riportano il pendolo della storia sul centralismo e non sulla responsabilità. Ma quel pendolo non si può sballottare troppo radicalmente in modo indolore: probabilmente il nuovo centralismo, oltre a smantellare i sistemi virtuosi, farà anche riproliferare gli apparati statali: i costi saranno ingenti e certo non comparabili ai (risibili al confronto) risparmi che si otterranno eliminando gli emolumenti dei senatori.

Da ultimo: il regionalismo differenziato, che la Relazione degli Esperti valorizzava (perché meno Stato al Nord e più Stato al sud sarebbe una soluzione molto sensata per l’Italia), nella riforma approvata viene depotenziato riducendo gravemente il numero di materie che ne possono essere oggetto e nelle poche righe dell’articolo si è riusciti a inserire ben cinque volte la parola “limitatamente”, esplicitando quindi una miope, fortissima, volontà di accentramento anche rispetto alle Regioni che funzionano.

A queste obiezioni si potrebbe rispondere che, una volta varata la riforma, potrà (e dovrà) essere corretta. Fatico, purtroppo, a condividere questo ottimismo, sia per ragioni tecniche che politiche. Il nuovo Senato che – come ha metaforicamente descritto Michele Ainis – sarà ridotto alla stregua di una suocera inascoltata che dà consigli non richiesti, eppure condivide il massimo potere normativo dell’ordinamento: le leggi costituzionali sono infatti bicamerali. Quindi per tornare a cambiare la Costituzione occorrerà la maggioranza del Senato, che però è eletto in modo proporzionale e con una distribuzione dei seggi tra le Regioni tale che solo in caso di vittoria del PD ci sarà una maggioranza omogenea nelle due Camere. Tuttavia, siccome nemmeno De Gasperi (che per rispetto dell’Assemblea Costituente non prendeva parte ai lavori), una volta vinte le prime elezioni diede spazio al pluralismo istituzionale (e le Regioni rimasero congelate sulla Carta per vent’anni), sembra difficile ipotizzare una maggiore nobiltà istituzionale nel nuovo vincitore. Peraltro, anche volendo ipotizzare che si voglia cambiare, rimane la questione del blocco delle Regioni speciali che, intoccate dalla riforma nei loro privilegi ingiustificati, sono in grado di far fallire ogni tentativo di riforma. Il nuovo assetto quindi, con le sue verità impazzite, sembra proprio destinato, se verrà confermato a ottobre, a rimanere a lungo immutato.

Se quindi è vero che è necessaria una riforma costituzionale, bisogna dire che questa riforma costituzionale si dimostra nemica sia del pluralismo politico che di quello istituzionale. Qualora la riforma costituzionale approvata venisse bocciata dal referendum popolare sarebbe quindi auspicabile non certo l’abbandono di ogni progetto riformista, ma il ritorno al testo della Relazione degli Esperti (il cui testo è stato elaborato da molti autorevoli personalità che oggi militano, in ragione delle differenze descritte, nei comitati del No): un governo di larghe intese e un Parlamento che sulle linee generali della riforma si è già misurato potrebbero approvare in poco tempo un progetto di riforma che riprendesse quei contenuti.


antoniniLuca Antonini

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Padova