Una cattiva riforma che lacera il Paese - L. Labruna

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norepubblicaDiciamo la verità. Quanti di coloro che si stanno atrocemente dilaniando a proposito della riforma costituzionale, senza rispettare nemmeno le Istituzioni di cui sono (o sono stati) responsabili, si sono forzati sinora di conoscere e di comunicare onestamente ai cittadini i contenuti reali, espliciti e impliciti, di ciò su cui si controverte, e le conseguenze dirette o indirette dell’eventuale approvazione o rifiuto il 4 dicembre del progetto di riforma costituzionale su cui si terrà il referendum?

quanti cittadini-elettori, continuamente frastornati da assillanti, abusivi (e non di rado apertamente ingannevoli) imbonimenti mediatici, sono consapevoli – per averla almeno letta nelle sue parti essenziali – dell’esatto significato politico-istituzionale della riforma proposta, del modo in cui la si realizzerebbe e delle conseguenze che dalla sua adozione o mancata adozione deriveranno nel sistema costituzionale vigente, cioè sulla vita e sugli interessi, non solo materiali, di tutti noi?

Eppure la riforma non riguarda una cosa da niente, di competenza dei soli boss dei partiti o dei loro adepti od oppositori. No. Si tratta di una legge che, se approvata, modificherebbe l’insieme dei principi e delle regole che legittimano l’organizzazione dello Stato, la forma di governo, i rapporti e gli equilibri tra i poteri e garantiscono la libertà e i diritti essenziali e inviolabili di tutti noi. Regole che (come avvenne nel ’47/’48) tutti, o almeno la stragrande maggioranza dei cittadini, anche se politicamente divisi, debbono poter riconoscere e considerare, non come il prodotto estremo di un ceto politico estenuato, mediocre e arrogante e di un parlamento eletto utilizzando una legge elettorale (il Porcellum) dichiarata dalla Consulta incostituzionale e in questi anni «ridotto uno straccio» (cito Napolitano), ma di un confluire di convinzioni politiche e ideali diverse in una legittima, comune e solenne volontà costituente. Una volontà che miri, cioè, a tenere unito il tessuto sociale del Paese e ad assicurare ad esso non un mistificatorio cambiamento ma un progresso reale che vada non verso il precipizio ma nella giusta direzione.

Occorre dirlo in limine con chiarezza. Una proposta di costituzione che è percepita (come questa di cui si discute) come «di parte» e che spacca il Paese in due, è già solo per questo una cattiva proposta, rischiosa per l’ordinata convivenza civile e per quella stabilità politica e governabilità che si proclama di voler con essa preservare.

Da giurista ho provato a compiere un esame attento, per il possibile spassionato e obbiettivo, delle norme della legge sottoposta all’imminente referendum e ne ho dato conto in un piccolo libro intitolato «Sì?», «No». Noterelle di un giurista su riforma costituzionale e referendum pubblicato dalle Edizioni Scientifiche Italiane qualche settimana fa. E ho dovuto costatare che – a parte pochi aspetti condivisibili, quali la modifica, tra l’altro mediante la introduzione della «clausola di supremazia», dei rapporti Stato-regione regolati da un’altra cattiva riforma costituzionale, anch’essa perniciosamente «divisiva», voluta dal centro-sinistra (quella del 2001) e l’abolizione del Cnel – molti sono (a mio giudizio) i difetti che (nascosti da furbi slogan e da non poche ambiguità nella titolatura della legge e nel quesito referendario ammesso dalla Cassazione) un’analisi del testo della legge su cui dovremo votare «sì» o «no» mette in luce. Ne indico qui solo alcuni, sui quali brevemente mi soffermerò.

La mancata abolizione del bicameralismo. La creazione, al posto di quello «perfetto», di un nuovo bicameralismo: confuso, ambiguo, sotto vari aspetti sconcertante. Con un Senato snaturato, oltre che nelle funzioni, nella composizione, ibrida e irragionevole. Con la previsione dell’ingresso in esso degli ex presidenti della Repubblica, dei senatori a vita in carica e, alla morte di ognuno di questi, di un senatore di nomina presidenziale, e soprattutto di consiglieri regionali, provinciale e sindaci, eletti non si sa come (e da chi) e che godranno anch’essi della «immunità parlamentare» e dovrebbero svolgere contemporaneamente, «con obbligo di presenza», le due funzioni. L’attribuzione all’Assemblea di palazzo Madama di poteri legislativi incerti e contraddittori, concorrenti con quelli della Camera, la quale continuerà ad essere composta da ben 650 deputati. Le incongruenti modificazioni delle modalità di elezione da parte della Camera e del Senato disgiuntamente dei giudici costituzionali e, in seduta comune, dei componenti del Csm che loro competono. La escogitazione di nuove modalità di legiferare confuse e pasticciate. Il rischio, concreto, di un moltiplicarsi dei conflitti di competenza prevedibili fra i due rami del parlamento reso più grave dalla mancata previsione di una modalità credibile per risolvere tali conflitti. La svalutazione del Parlamento attraverso una serie di modificazioni tecniche, all’apparenza slegate l’una dall’altra, riguardanti i suoi poteri e le sue modalità di funzionamento. Il contemporaneo rafforzamento, in assenza dei necessari contrappesi, della posizione e dei poteri del Governo, e così via. Infine, lo stretto e – ora a giudizio anche di molti suoi ispiratori ed autori pentiti e sostenitori del «no» – «velenoso» legame della riforma con l’Italicum, la legge elettorale approvata in sostituzione del Porcellum e, come quello, per più versi inaccettabile e in più punti con ogni evidenza incostituzionale.

Il Parlamento, dunque, continua ad essere composto da due assemblee, Camera dei deputati e Senato. Non è stata adottata, cioè, quella che è la più chiara alternativa al bicameralismo: il «monocameralismo». Si è preferita la soluzione ibrida del «bicameralismo differenziato» ottenuto distorcendo composizione e funzioni (in parte diverse, in parte coincidenti o concorrenti) dei due rami del Parlamento. È una soluzione, questa, che – se prevalesse nella consultazione referendaria il «sì» – aggraverebbe non pochi degli inconvenienti che certamente esistono con il sistema bicamerale perfetto e determinerebbe nella vita costituzionale italiana nuovi problemi e diverse contraddizioni. E queste, a loro volta, creerebbero, come si è accennato, infinite querelles politiche e giuridiche, soprattutto in ordine alle competenze legislative attribuite all’una o all’altra Camera, o a entrambe, con le conseguenze che è facile prevedere. 

Come si sa, nella Costituzione vigente le due assemblee che compongono il Parlamento, pur essendo composte con modalità diverse, hanno la medesima legittimazione popolare e ciascuno dei loro membri «rappresenta la Nazione». Inoltre, l’una e l’altra svolgono «collettivamente» le stesse funzioni. L’attuale sistema – che non è una «invenzione» dei nostri Costituenti – trovò la sua prima formulazione nel Parlamento del XVII secolo in Inghilterra e deve al Montesquieu la fisionomia teorica con la quale poi si è imposto in vari sistemi costituzionali moderni, in cui si è consolidato per la sua capacità di soddisfare esigenze di compromesso e moderazione tra le istanze delle diverse forze politiche e sociali e di garantire un soddisfacente equilibrio tra i poteri di cui sono titolari i vari organi costituzionali, impedendo il prevalere di uno di essi nei confronti degli altri e i rischi di derive autoritarie che – in assenze di opportune garanzie e contrappesi – potrebbe provocare uno squilibrio, ad esempio, nel rapporto tra i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. 

Furono queste le ragioni per le quali, dopo approfonditi dibattiti, i Costituenti del ’48 furono concordi nell’adottarlo con alcune cautele, nonostante una certa macchinosità delle procedure legislative che esso inevitabilmente comporta. Inconveniente a lungo tollerabile e, per certi aspetti, non del tutto negativo giacché il doppio esame delle proposte di legge da parte delle due Camere consentì a lungo una migliore ponderazione nella produzione normativa, un discreto (seppur non ottimo) livello tecnico nella stesura delle leggi, la ricerca di soluzioni che, al di là della forma e della propaganda politica, fossero nel maggior numero di casi accettabili dalle varie forze politiche di maggioranza e di opposizione. Anche le frequenti crisi di governo che all’epoca si verificavano riguardavano non la sostanziale continuità della sua linea politica, gestita stabilmente da coalizioni a lungo incentrate intorno alla leadership democristiana, ma soprattutto correzioni negli assetti interni dei partiti della maggioranza e negli equilibri fra questi. 

Molte della degenerazioni attuali e dei ritardi nello svolgimento dell’attività legislativa negli ultimi anni (con la prassi della utilizzazione perversa del sistema della navette, cioè del ripetuto rimpallo dei provvedimenti normativi tra i due rami del Parlamento) sono dovuti – secondo non pochi politologi – non al bicameralismo perfetto ma alla crisi e alla perdita di identità dei partiti con il conseguente loro dissolvimento sostanziale dopo gli anni delle «mani pulite», con l’avvento (al governo e all’opposizione) di un personale politico improvvisato, litigioso, spesso privo di idealità, sensibile alle sirene di un leaderismo dispensatore di grazie non diverso da quello della «prima Repubblica» ma, in più, legato soprattutto a capi, capetti e boss locali, continuamente in lotta per prevalere all’interno dei singoli gruppi, movimenti o partiti. 

Nonostante il bicameralismo perfetto – è stato giustamente sottolineato – quando si è trattato di approvare provvedimenti ritenuti necessari al Paese dall’insieme delle forze politiche per superare gravi situazioni di emergenza o di crisi politica, economica, ecc., essi sono stati approvati dalle due Camere in tempi brevissimi (si pensi alla riforma agraria approvata in due mesi durante le così detta «prima Repubblica», alle misure adottate per combattere il terrorismo degli anni di piombo o alla cosiddetta «legge Fornero», al pur contestato «lodo Alfano» ecc.). 

Con la riforma proposta, la rappresentanza della Nazione spetterà solo a «ciascun membro della Camera dei deputati», e quest’organo (che si vorrebbe eleggere, grazie all’Italicum, con maggioranze «bulgare» non corrispondenti alla volontà degli elettori) diventerà il titolare esclusivo del rapporto di fiducia con il Governo e il solo ad esercitare la funzione di indirizzo politico. Continuerà invece a svolgere assieme ad esso la funzione legislative il Senato che, in base a una contorta e quasi incomprensibile normativa rappresenterà «le istituzioni territoriali» ed eserciterà (tra l’altro) non meglio definite «funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea, partecipando alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione» e verificandone l’impatto sui territori. 

Secondo la legge di riforma, tutti i membri del nuovo Parlamento – anche i senatori – «esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato». Il che in qualche modo contraddice l’affermazione che essi rappresentano le entità territoriali. Ciò in altri sistemi costituzionali europei non avviene. In quello federale tedesco, ad esempio, al quali i riformatori si sono ispirati, i rappresentanti di ciascuno dei Länder debbono esprimere un voto concorde. Il rozzo trapianto nel nostro ordinamento costituzionale di istituti derivati da sistemi stranieri di ben diversa impostazione determina (com’è inevitabile che avvenga) non una sana ibridazione, ma una confusa mescolanza di norme tra loro incoerenti ed è causa perciò di varie disfunzioni. 

Camera e Senato continueranno inoltre a operare in seduta comune per l’elezione del presidente della Repubblica, per assistere al suo giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione prima dell’assunzione della carica, per metterlo in stato di accusa, per eleggere un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura e così via. 

Tra le competenze del Senato riformato spicca – è doveroso sottolinearlo giacché la propaganda per il «no» lo sottovaluta o lo nasconde – il concorso «all’esercizio della funzione legislativa», che continuerà ad essere con modalità molteplici di competenza (obbligatoria o eventuale) di entrambi i rami del Parlamento. Risultato ottenuto dai «riformatori» aggiungendo – in modo raffazzonato, spesso linguisticamente, oltre che giuridicamente, incomprensibile – all’art. 70 della Costituzione vigente (che stabilisce in modo lapidario che «la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere») ben sette nuovi commi ingarbugliati e fitti di rimandi criptici ad altri articoli e commi di leggi che anche gli addetti ai lavori faticano a comprendere, e nei quali si introducono, in luogo dell’unico (bicamerale) ora esistente, svariati e diversi procedimenti necessari per approvare le leggi. Occorre qui ricordarne almeno alcuni.

a) L’attuale procedimento legislativo «bicamerale» anche se entrerà in vigore la riforma continuerà ad essere necessario per approvare decine e decine di leggi. L’elenco è lungo, oscuro, tedioso e talvolta inutilmente ripetitivo, ed è tra l’altro indicativo del modo arruffato – «sleale», avrebbe detto Calamandrei – con cui lattuale legislatore ha scempiato, rendendolo pressoché illeggibile, un testo costituzionale oggi scritto, anche per rispetto verso i cittadini, con estrema cura anche della correttezza e della limpidità della lingua.

b) Il procedimento legislativo monocamerale «partecipato» con intervento, «a sua richiesta», del Senato. Anche per le leggi a cui non si applica il procedimento bicamerale, la riforma prevede che il Senato intervenga per la loro approvazione. Ogni disegno di legge, infatti, appena licenziato dalla Camera deve essere «immediatamente trasmesso al Senato» che, entro dieci giorni – su richiesta di un terzo dei suoi componenti, cioè di 34 senatori – «può disporre di esaminarlo», deliberando nei trenta giorni successivi eventuali proposte di modificazioni sulle quali la Camera dei deputati dovrà poi pronunciarsi «in maniera definitiva».

c) Una terza procedura è quella del procedimento legislativo monocamerale «partecipato», con intervento «obbligatorio» del Senato che si deve applicare «obbligatoriamente» ai disegni di legge di bilancio, per le quali è previsto sempre l’intervento del Senato, che in questo caso ha soli quindici giorni dalla trasmissione da parte della Camera per deliberare eventuali modifiche, su cui l’Assemblea di Montecitorio poi deciderà.

d) Il monocamerale «con ruolo del Senato rinforzato» sarà applicato alle leggi che hanno per oggetto la tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica e a tutte quelle (e sono numerosissime) che danno attuazione alla «clausola di supremazia» dello Stato nei confronti delle Regioni (di cui all’art. 117 Cost. Rif.). In questo procedimento il ruolo del Senato è ancora diverso: il suo esame è disposto entro dieci giorni e la Camera dei deputati può non conformarsi alle modifiche proposte dall’assemblea di Palazzo Madama a maggioranza assoluta dei suoi membri soltanto se, a sua volta, si pronuncia a maggioranza assoluta dei suoi componenti nella votazione finale.

e) Il procedimento legislativo con «voto a data certa», che impone alla Camera di calendarizzare «con priorità» entro 5 giorni i disegni di legge non bicamerali né di bilancio, amnistia ecc. presentati dal Governo se questo li dichiara «essenziali» per la realizzazione del suo programma. In tal caso la Camera dovrà pronunciarsi «entro 70 giorni», in caso di necessità allungabili a 85, ivi compresi i 20 giorni a disposizione del Senato per votare sul testo. 

Gli autori della riforma si sono mostrati consapevoli del fatto che la introduzione di tanti procedimenti legislativi diversi provocherà probabilmente non pochi «conflitti di competenza» tra le due assemblee. Non solo perché Camera e Senato hanno composizione non omogenea e rappresentano enti, interessi e valori differenti, ma anche perché frequentemente le proposte di leggi non hanno un contenuto chiaro e definito o riguardano un unico oggetto ma contemplano interventi e norme che incidono su più materie, ognuna delle quali magari dovrebbe comportare l’adozione di una delle nuove diverse procedure legislative. Come risolvere tali conflitti? Con un certo ottimismo, viene previsto che i presidenti delle due Assemblee li risolveranno «d’intesa tra loro». Non è precisato, però, se ciò significa che ciascun presidente, raggiunta l’intesa, impegna la propria Camera o se questa dovrà esprimersi (e con quale maggioranza?) a favore perché essa sia valida ed efficace? E se l’intesa tra i presidenti non viene raggiunta o una delle due assemblee non la approva? La legge di riforma tace. In ogni caso, anche se pure l’accordo ci fosse non sono da escludere successivi ricorsi alla Corte costituzionale da parte dei soggetti legittimati a sollevare conflitto di competenza. E se la Consulta ritenesse che anche la mancata adozione di una decisione concorde dei presidenti dei due rami del Parlamento sia insindacabile? E quanto tempo sarà necessario perché tutto ciò avvenga? Con tutti i problemi che abbiamo indicato ancora una volta si introduce nel sistema costituzionale un elemento che paradossalmente, come accade per ogni eterogenesi dei fini, può finire per opporsi alla impostazione politica della riforma, determinando ancora una volta disordine, potenziali conflitti, ricorsi, ritardi e confusione. 

Composizione del Senato e modalità di elezione dei senatori rappresentano altri punti molto delicati e tecnicamente discutibili della riforma, che riduce a 95 il numero dei senatori (non più «rappresentativi della nazione»). Questo non saranno eletti a suffragio universale diretto (come i 315 attuali) ma saranno votati con elezione di secondo grado (ma non si dice di che tipo) dai Consigli regionali e provinciali di Trento e Bolzano tra i propri consiglieri e i sindaci delle città che appartengono ai vari enti territoriali citati. La durata del mandato di questi parlamentari – per i quali non è più richiesto il requisito dei 40 anni per essere eleggibili – coinciderà con la durata in carica dell’ente di cui continuano a far parte e dal quale continueranno ad esser retribuiti senza che per la carica di senatore abbiano diritto ad una indennità parlamentare specifica. Essi decadranno, comunque, dall’ufficio senatorio se, per qualsiasi motivo, cesseranno dalla carica elettiva regionale o locale di provenienza (art. 66 Cost. Rif.). Oltre ai 95 di cui innanzi, faranno parte del Senato altri 5 senatori nominati dal presidente della Repubblica» tra i cittadini che hanno «illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» e che restano in carica sette anni, a differenza di quelli già «a vita» alla data di entrata in vigore della riforma i quali continueranno ad essere membri «ad ogni effetto», sino a che morte non sopravvenga, dell’assemblea di palazzo Madama così come gli ex-presidenti della Repubblica. Non è facile comprendere la ratio a cui si ispirano tali norme. I senatori infatti non rappresenteranno la nazione, perché il loro mandato è strettamente connesso con la carica ricoperta a livello regionale o locale, ma al contempo (come si è visto) continueranno a partecipare alla funzione legislativa, a quella di revisione costituzionale, alla elezione del presidente della Repubblica in seduta congiunta del Parlamento ed eleggeranno autonomamente due giudici della Corte costituzionale. Il Senato, cioè, avrà una composizione bizzarra e neppure omogenea con quella tipica di una Camera rappresentativa delle Regioni (come ve ne sono negli Stati federali) eppure eserciterà funzioni tipiche di un «organo centrale dello Stato».

Inoltre è difficile comprendere cosa ci facciano in un’assemblea che si dice destinata a rappresentare le istituzioni territoriali e composta per circa il 95 per cento da senatori-consiglieri di organi locali, personalità eminenti investite del laticlavio per aver «illustrato la Patria», cioè l’intero Paese, nei campi di propria competenza o per aver rappresentato nella sua unità «la Nazione» come presidenti della Repubblica e che sarebbero stati perciò piuttosto adatti a dare un contributo di esperienza e saggezza al Parlamento su questioni squisitamente politiche generali e su problemi di carattere istituzionale. Sarebbe stato più logico o abolire i senatori a vita, di nomina presidenziale o di diritto oppure assegnarli alla Camera dei deputati, assemblea della quale non è stato modificato il numero spropositato di deputati e che se ne gioverebbe e ne assorbirebbe agevolmente l’impatto politico. 

Oltre a questi, altri aspetti della riforma relativa al Senato appaiono gravemente discutibili. Posso qui solo accennarvi. 

La legge di riforma stabilisce che 95 senatori siano eletti «con elezione di secondo grado» dai Consigli regionali e da quelli delle province autonome di Trento e Bolzano. A parte le questioni che sorgono a causa del vulnus che le elezioni indirette comportano all’esercizio della sovranità, che appartiene al popolo e che – come ha sentenziato la Corte costituzionale – si manifesta «principalmente con il voto dei cittadini», non poche perplessità sollevano le oscure modalità con cui gli organi locali di cui innanzi dovranno eleggere, con elezioni «di secondo grado», i senatori. Non senza qualche incertezza linguistica e con un sorprendente garbuglio concettuale – al quale gli stessi autori della riforma stanno cercando in questi giorni pre-referendum di promettere di porre in futuro un qualche riparo – l’art. 57, 5° co. della Costituzione riformata, infatti, stabilisce testualmente che tale elezione indiretta dovrà avvenire «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri, in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma». Questa legge (bicamerale) futura dovrà anche regolare «le modalità di attribuzione dei seggi» e quelle di «elezione» dei nuovi senatori «tra i consiglieri e i sindaci, nonché per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio». Dovrà inoltre fare in modo – per quanto riguarda la ripartizione dei seggi – che nessuna Regione abbia meno di due senatori e le province di Trento e Bolzano ne abbiano due ciascuna. Per quanto sforzi si facciano, in tutto questo bailamme di rinvii, non si capisce quale possa essere effettivamente il ruolo del voto (mediato) dei cittadini, quale quello dei consiglieri regionali e in che modo questi possano o debbano scegliere tra i loro colleghi e i sindaci chi mandare in Senato. 

Forti perplessità desta, tra l’altro, la «immunità parlamentare» che sarà, come oggi, riconosciuta ai futuri senatori. Non è mancato tra i commentatori delle legge chi (anche alla luce di esperienze non esaltanti recenti e meno recenti) ha espresso il timore che essa potrebbe addirittura influenzare le elezioni, spingendo le maggioranze consiliari locali a inviare a Palazzo Madama colleghi in pericolo di essere sottoposti a inchieste o a rinvii a giudizio in modo da assicurare loro uno scudo nei confronti dei giudici. 

Alcune delle modificazioni apportate alle norme della Costituzione vigente che riguardano la Camera dei deputati e, più in generale, i rapporti tra Governo e Parlamento derivano dalla necessità tecnica di tener conto della sostituzione del bicameralismo «imperfetto» al bicameralismo «paritario». Ma di più – e di peso ben diverso – sono le modifiche di norme relative alla disciplina dei rapporti tra Governo e Parlamento e che consentiranno all’Esecutivo di interferire pesantemente persino nell’espletamento dell’attività legislativa che, oggi, in ossequio ai principi della divisione e dell’equilibrio fra i poteri, è di competenza esclusiva dei parlamentari, unici e veri rappresentanti della sovranità popolare. 

Viene naturalmente confermata la possibilità per il Governo di emanare, sotto la propria responsabilità, «in casi di straordinaria necessità e urgenza» decreti-legge che, se non approvati dalle Camere entro 60 giorni, «perdono efficacia dall’inizio». Di questo potere «eccezionale», che nella visione dei Costituenti non avrebbe dovuto intaccare quello «esclusivo» di legiferare del Parlamento, i Governi hanno spesso cercato in vario modo di abusare (non di rado riuscendovi). Sicché il decreto-legge si è trasformato nel tempo in una sorta di forma alternativa privilegiata di produzione legislativa. La riforma non muta questo sistema se non aggiungendovi vacue esortazioni perché se ne faccia un buon uso e, in più, con una serie di emendamenti minuti e «insidiosi» interviene ad accentuare quella «progressiva svalutazione del procedimento legislativo» segnalata con preoccupazione da molti giuristi, pur sensibili alla esigenza di «celerità nell’approvazione delle leggi». Speditezza peraltro, sul piano giuridico-costituzionale, già oggi (oltre che dai decreti-legge) è in vario modo garantita da strumenti vari che la riforma conferma ed enfatizza. Ad esempio, la possibilità che i regolamenti parlamentari stabiliscano non solo «procedimenti abbreviati» per i disegni di legge di cui è dichiarata l’urgenza ma decidano anche i casi nei quali la loro approvazione è deferiti direttamente alle Commissioni parlamentari. 

Tra le innovazioni «pericolose» per la piena autonomia decisionale del Parlamento va senz’altro annoverata la norma citata che dà al Governo il potere di imporre il così detto «voto a data certa», chiedendo alla Camera di iscrivere «entro cinque giorni» e «con priorità» all’ordine del giorno i disegni di legge (non ad approvazione bicamerale) indicati dallesecutivo come «essenziali per l’attuazione del programma di governo» e di sottoporli a votazione definitiva «entro settanta giorni». Termine prorogabile, al più, di quindici giorni (compresi quelli concessi al Senato, quando questo interviene). 

Tutta questa normativa, insomma, amplia considerevolmente i poteri di intervento del Governo sull’attività del Parlamento ed è foriera anch’essa di controversie, giacché non sarà facile delimitare cosa rientra e cosa no nel concetto amplissimo di «attuazione del programma di governo». È facile inoltre prevedere che di essa i Governi faranno in avvenire uso e abuso, ancor di più di quanto sinora è stato per la decretazione d’urgenza. Non sarà certo facile per le minoranze parlamentari opporsi a tali distorsioni giacché anche lo Statuto delle opposizioni previsto dalla riforma dovrà essere «disciplinato» dal futuro regolamento dell'Assemblea di Montecitorio che verrà approvato dalla maggioranza «senza alcuna garanzia – è stato sottolineato – che i diritti delle opposizioni siano realmente tutelati». 

Per ovvie ragioni di spazio non è possibile qui esaminare le modificazioni che la riforma introduce a proposito delle più importanti istituzioni di garanzia previste dalla Costituzione: la Presidenza della Repubblica e la Corte costituzionale. Mi limito a poche notazioni. 

Per quanto riguarda il Capo dello Stato, che continuerà ad essere eletto dal Parlamento riunito in seduta comune (con gli immaginabili squilibri derivanti dalla numerosità ben diversa di deputati e senatori e dalla loro diversa rappresentatività), è da segnalare il mutamento, a partire dal quarto scrutinio, del quorum previsto per la sua elezione. Mentre attualmente è necessaria la «maggioranza assoluta» dei «componenti l’assemblea», in avvenire occorrerà la maggioranza dei tre quinti dei «componenti» dell’assemblea. Ma dal settimo scrutinio in poi sarà sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei «votanti». Prendendo questi ultimi (e non i «componenti» o almeno «i presenti») come riferimento, si rende, sì, più facile di quanto in certe occasioni sia stata l’elezione del Presidente – che, però, rappresentando anche dopo la riforma «l’unità nazionale» sarebbe bene venisse eletto sempre con amplissimo consenso del Parlamento – ma si apre la strada anche ad esasperati tatticismi parlamentari capaci di consentire al partito di maggioranza di eleggersi da solo il presidente. 

Per quanto riguarda la Corte costituzionale, la legge di riforma sostituisce l’elezione dei cinque giudici oggi di competenza del Parlamento riunito in seduta comune con la elezione «separata» di tre giudici da parte della Camera e di due da parte del Senato. Il che appare in contraddizione con la stessa impostazione della riforma, che tende ad affievolire il ruolo dell’assemblea di palazzo Madama rispetto a quello dell’assemblea di Montecitorio, e finisce invece con l’attribuire proporzionalmente in questo caso un peso maggiore proprio al Senato – che con soli 100 membri eleggerà due giudici su cinque – rispetto alla Camera, che con ben 630 deputati ne eleggerà tre su cinque. La preoccupazione maggiore però riguarda l’incidenza (probabilmente non positiva) che la soluzione accolta nella legge di riforma costituzionale potrà avere sul sistema di formazione e, di conseguenza, sull’attività di un organo che, nell’esperienza della nostra Repubblica, ha dato sinora buona prova. Uno dei rischi paventati è che la qualità dell’assemblea senatoria, formata per il 95 per cento circa da consiglieri regionali o provinciali e sindaci, si riverberi sul profilo dei giudici da loro eletti. 

Un’altra (forse, ben più discutibile) modificazione alle norme vigenti relative alla Corte costituzionale è quella che le attribuisce il nuovo compito di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato «prima» che queste vengano promulgate. Il «ricorso motivato» deve esser presentato, entro dieci giorni dall’approvazione della legge (che non può esser promulgata prima che decorra tale termine) «da almeno un quarto» dei componenti della Camera o «da almeno un terzo» dei componenti del Senato. La Corte dovrà pronunciarsi entro trenta giorni. Fino ad allora resta sospeso il termine per la »promulgazione» della legge, che naturalmente non potrà avvenire se la pronunzia della Corte è negativa. Con questa norma – come dichiarò appena essa fu introdotta dalla Camera il presidente della Consulta dell’epoca, Criscuolo – si è affidato alla Corte un compito incongruo, «una sorta di consulenza preventiva non appropriata» che rischia di calare la Corte nel cuore della polemica politica e di farle «invadere» ambiti propri di altri poteri costituzionali, vulnerando il principio implicito, ma ben radicato nel nostro ordinamento, secondo cui le leggi statali, «in quanto riferibili al più alto livello di rappresentatività politica» sono sottratte ad iniziative «volte ad ostacolarne in via preventiva l’efficacia». E, inoltre, questo sindacato preventivo della Consulta mal si concilia, con il potere autonomo che spetta al presidente della Repubblica di rinviare, quando lo ritiene necessario, con messaggio motivato alle Camere una legge prima di promulgarla «chiedendo una nuova deliberazione». C’è da chiedersi: dato che la promulgazione non può, secondo le nuove norme, aver luogo prima che la Consulta si pronunci positivamente, potrebbe o non potrebbe ancora il capo dello Stato rinviare alle Camere, con un messaggio – motivato magari da profili di incostituzionalità rilevati da lui stesso nella propria autonoma responsabilità – una legge per la quale la Corte non avesse rilevato preventivamente alcuna illegittimità? Ancora una volta ci si trova di fronte ad un mezzo pasticcio e a possibili conflitti di competenza tra i più alti organi costituzionali. 

Mi fermo qui, sperando che l’analisi sommaria compiuta delle norme più importanti del testo di legge di riforma su cui dovremo votare il 4 dicembre possa aiutare il lettore a decidere, con piena consapevolezza della realtà delle cose, se esprimersi per il «sì» o per il «no» su un quesito complesso che, ricalcando il titolo della legge di riforma, è costruito, piuttosto che con l’indicazione reale e problematica delle soluzioni in essa adottate, con un accumulo di slogan. Alcuni dei quali difficilmente comprensibili nella loro portata – e soprattutto nelle reali conseguenze – dai cittadini. 

Una cosa è chiedere (come accadde nel ’74): «volete abrogare la legge che disciplina i casi di scioglimento del matrimonio?», che tutti sapevano esser quella (Fortuna-Baslini) che aveva introdotto in Italia il divorzio, ben altra cosa è chiedere: «volete (fra tante altre cose) il superamento del bicameralismo paritario?». A questa domanda si può rispondere seriamente con un «sì» o con un «no» solo se si è consapevoli dell’esatto significato giuridico e politico-istituzionale della riforma proposta, del modo concreto in cui si intende realizzarla e, soprattutto, se si è veramente informati delle conseguenze che dalla sua adozione o mancata adozione deriveranno nel sistema costituzionale italiano vigente, cioè sulla vita e sugli interessi, non solo materiali, di tutti noi. 

Insisto. In tutta onestà, quanti di coloro che voteranno il 4 dicembre sanno davvero di che si tratta? E quanti sono davvero informati del modo in cui l’annunciato «superamento» viene realizzato nel testo di riforma sottoposto al loro giudizio? E in quale misura costoro sono consapevoli del guazzabuglio di nuovi e diversi procedimenti legislativi che vengono introdotti nel nostro sistema costituzionale da una riforma che complica invece di semplificare la funzione legislativa, facendo sì che l’attuale bicameralismo «paritario» diventi nient’altro che un bicameralismo «sbilanciato» e «confuso»? E quanti sono consapevoli dei rischi reali di conflitti (difficilmente risolvibili) tra i due rami del Parlamento dei quali questo sistema sarà causa, intralciando anche quella semplificazione e speditezza del procedimento di approvazione delle leggi che si dice di volere ottenere con la riforma costituzionale? 

Altre parti del quesito al quale dovranno rispondere gli elettori sono di più immediata comprensione. Ma esse sono assolutamente vaghe e indeterminate. E proposte in maniera furbescamente accattivante. Se fosse vero che grazie alla legge di riforma si realizzassero senza danni per il sistema-Paese le cose che i quesiti danno per scontate, chi è che non risponderebbe favorevolmente alle domande: «volete la riduzione del numero dei parlamentari?» oppure: «volete il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni?». 

Il problema sta ancora una volta nel capire se davvero, e in che modo, e con quali risultati sul piano del corretto ed equilibrato funzionamento dei poteri e delle istituzioni democratiche, le misure in questione, certamente popolari (per non dire di intonazione populistica), verrebbero realizzate. Per semplificare e risparmiare davvero, ad esempio, si sarebbe potuto abolire puramente e semplicemente il Senato. Senza lasciare in piedi la costosissima impalcatura burocratica che continuerà ovviamente ad esistere per supportare «l’attività senatoria» dei consiglieri regionali e provinciali: sedi, segretariati, uffici studi, assistenti, reti informatiche, rimborsi spese per vivere a Roma, indennità di trasferta , commessi, uscieri, addetti al cerimoniale, alla sicurezza, alle pulizie e così via, tutti retribuiti (come del resto quelli che operano a Montecitorio) ben più che i normali impiegati e funzionari dello Stato. E, se pure si realizzerà in concreto «l’integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari» con l’«impiego coordinato delle risorse umane e strumentali» e con l’istituzione di un ruolo unico dei dipendenti del Parlamento, la «consistente asimmetria tra Camera e Senato» provocata dalla riforma determinerà un «rapporto dialettico, e persino conflittuale, tra le due Assemblee» nel cui contesto questa misura, all’apparenza razionalizzatrice, rischierebbe di ledere in maniera grave la reciproca indipendenza delle Camere e, in particolare, l’autonomia del Senato. 

Non si è abolito il Senato – ci si giustifica – perché non c’erano (ed è vero) le condizioni politiche per farlo. Ma è anche questo uno dei principali punti dolenti di questa legge adottata con una maggioranza risicata e ballerina da un Parlamento ben consapevole di essere, sì, giuridicamente legittimato a farla ma anche di essere nello stesso tempo tenuto in scarsa considerazione dai cittadini perché eletto con una legge elettorale dichiarata dalla Corte costituzionale illegittima. E, per di più, i deputati e senatori di maggioranza (come del resto molti di quelli dell’opposizione) si sono trovati nei passaggi parlamentari decisivi ad essere messi continuamente sotto scacco dal Governo su di un testo di modifica costituzionale che pure non è «cosa sua» né della sola maggioranza. Il timore di una crisi che li avrebbe mandati a casa con anticipo sulla scadenza normale della legislatura, senza nessuna sicurezza (anzi) di essere la prossima volta ricandidati o rieletti, ha certamente giuocato un ruolo per far sì che i parlamentari alla fine approvassero, sia pure con mille contorcimenti, una riforma che molti di loro dichiaravano e dichiarano di non condividere. E se il Senato non si poteva abolire, per risparmiare si sarebbe potuto diminuire sensibilmente il numero esuberante dei deputati e portare a livelli «normali», se confrontate con quelle degli altri parlamenti europei, le loro retribuzioni, indennità e rimborsi spese. Invece niente.

Nella legge di riforma non mancano – e lo abbiamo sottolineato – alcuni risvolti appropriati. Si tratta, però, di poca cosa a confronto con i tanti suoi aspetti che appaiono discutibili o inaccettabili. Tra questi, la svalutazione del procedimento legislativo e le non poche innovazioni viste, che «spostano il baricentro del sistema» che i Costituenti avevano individuato «nel Parlamento eletto direttamente dal popolo, cui appartiene la sovranità», e che «cercarono di garantire ponendo l’esecutivo (non scelto dal popolo) in posizione subordinata alla sua». Con la riforma, invece, «il vero cuore pulsante del sistema diventa il Governo. E poiché le istituzioni sono nelle mani degli uomini, è ragionevole il timore che si possano favorire nel futuro slittamenti autoritari». 

Questo pericolo – come ormai è riconosciuto anche da membri della maggioranza e addirittura da componenti del Governo Renzi – diventa più concreto a causa dell’Italicum, una legge elettorale fortemente maggioritaria che, dopo la bocciatura del Porcellum da parte della Corte è stata avventurosamente approvata, contrariamente a ogni logica, prima dell’approvazione della riforma costituzionale, con riferimento alla sola Camera. Cosa che, già di per sé, accresce lo squilibrio complessivo del sistema che si dice di voler rendere più stabile. Ma neppure questo è il peggio. Ben altri sono i rilievi che ormai vengono mossi non solo da eminenti giuristi ma anche da autorevoli esponenti dei partiti che l’hanno votata e in particolare dello stesso partito del presidente del Consiglio, specie ora che, rispetto al momento in cui fu approvata la legge, è mutato il clima politico con l’emersione forte di una terza forza politica consistente a fianco delle due che raccoglievano i maggiori consensi negli anni scorsi. Evento che potrebbe modificare profondamente i giochi previsti allora dato che al ballottaggio introdotto dall’Italicum la terza, più debole, forza politica esclusa dalla competizione, alleandosi con la seconda del primo turno potrebbe determinare (come è successo per l’elezione, con altre norme ma con lo stesso sistema, del sindaco di Torino) la sconfitta di chi ha ottenuto, al primo turno, il maggior numero di suffragi. 

Come il Porcellum, anche l’Italicum viola alcuni principii costituzionali. Anch’esso, infatti, ammette le liste «bloccate», che impediscono agli elettori di scegliere il candidato o i candidati preferiti, perpetuando, la pratica deteriore della «nomina» dei deputati da parte dei capipartito. Metodo già censurato dalla Corte costituzionale. Prevede inoltre anch’esso che i capilista possano presentare la propria candidatura contemporaneamente in ben 10 collegi, fungendo così da «specchietti per le allodole» e da «acchiappavoti» per poi poter scegliere per quale dei seggi conquistati optare e poter così inviare a Montecitorio, a loro piacimento, altri nove candidati (non eletti dai cittadini) collocati subito dopo di loro nelle liste. L’Italicum inoltre (ed è uno degli aspetti più gravi) prevede uno spropositato «premio di maggioranza» concesso alla lista che ottiene il 40 per cento dei voti al primo turno: ad essa vengono attribuiti ben 340 seggi, che la trasformano in modo manifestamente irragionevole la minoranza in maggioranza parlamentare. Nel caso poi che nessuna delle liste in lizza che abbiano superato lo sbarramento del 3 per cento ottenga al primo turno il 40 per cento dei voti (il che in un sistema politico ormai non più bipolare come è diventato il nostro è prevedibile accada) si passa, senza possibilità di apparentamenti, al ballottaggio tra le due che al primo turno hanno ricevuto il maggior numero di voti. E le anomalie peggiorano: i famigerati 340 seggi vengono attribuiti a quella delle due liste «che prevale» anche per un sol voto sull’altra (art. 1, co. 1°, lettera f), quale che sia la percentuale di preferenze degli aventi diritto al voto che essa ottenga. Poiché ormai è diventata costante la propensione per l’astensione di un gran numero di elettori, la cui disaffezione verso la politica è causata dalle ragioni che tutti conosciamo, la percentuale che in genere ottiene la lista più votata nel secondo turno elettorale è molto bassa. Il che rende ancora più intollerabile (e sostanzialmente illegittima) l’enorme e irragionevole distorsione dei risultati elettorali. In questo caso, infatti – dato che per la validità del secondo turno non è neppure richiesta la partecipazione di una percentuale minima di votanti – i 340 seggi andranno alla lista che otterrà anche un solo voto in più dell’altra, trasformando così anche una infima minoranza di elettori in una maggioranza. Per molto meno di questa grave e irragionevole alterazione della rappresentanza democratica e del principio costituzionale di eguaglianza, fu bollata come «legge truffa» dalla sinistra (e vanificata dagli elettori) la legge elettorale n. 148/1953 che introduceva un premio («massimo», però) del 15 per cento alle liste che avessero «già raggiunto» la maggioranza assoluta dei voti validi (50% più uno). 

Tra riforma proposta della Costituzione e Italicum esiste uno stretto e (anche a giudizio di non pochi sostenitori del «sì») «velenoso» legame. Gli effetti distorti dell’una si riverberano sull’altra, e viceversa, aggravando i difetti di entrambe. Dopo mesi di strenua resistenza, e in vista di una probabile dichiarazione di incostituzionalità delle sue norme da parte della Consulta e soprattutto per cercar di recuperare una improbabile unità del suo partito, la cui minoranza pare decisa a votare «no» anche a causa dell’Italicum, Renzi ha promesso di modificarlo. Ma anche se l’Italicum fosse davvero modificato, ciò non varrebbe certo a eliminare i gravi effetti distorsivi della riforma costituzionale. Tra l’altro, dato che, come è noto, le leggi elettorali sono leggi «ordinarie» (sprovviste, quindi, delle garanzie date dall’iter legislativo «aggravato» necessario per modificare quelle costituzionali), qualsiasi nuova legge elettorale sarebbe in avvenire sempre in balia di una maggioranza di governo che potrebbe modificarla a suo piacimento. Magari – per superare il controllo preventivo della Consulta – in modo meno rozzo di quanto questo Parlamento abbia fatto con l’Italicum, ma egualmente pericoloso in un contesto in cui gli equilibri dei poteri e i contrappesi costituzionali previsti dalla Costituzione vigente fossero saltati a seguito dell’entrata in vigore di una normativa che in molti casi è davvero inaccettabile, frutto, com’è, della mancanza di un serio disegno riformatore condiviso e di quella sapienza ed eticità che «debbono accompagnare il Paese in tutte le vicende dei suoi grandi mutamenti».

labrunaLuigi Labruna

professore emerito di diritto romano

Università Federico II - Napoli