La scadente tecnica legislativa del d.d.l. di riforma costituzionale Renzi–Boschi - P. Duvia

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referendumbandieraPREMESSA SULLA RIFORMA COSTITUZIONALE RENZI-BOSCHI[1]  

I moderni studi di tecnica legislativa individuano le regole che devono guidare la redazione di un testo normativo. Si tratta dei principi di chiarezza, precisione, uniformità, semplicità, economia[2]. 

La riforma costituzionale in commento, lungi dall’essere costruita su queste fondamenta, appare viziata da tutte quelle criticità che tipicamente concorrono a formare un corpus normativo di scarsa qualità. Mi riferisco, in particolare, a:

(i) la genericità e ambiguità delle espressioni utilizzate;

(ii) il ricorso eccessivo alla tecnica del rinvio;

(iii) la presenza di contraddizioni e incongruenze;

(iv) l’incertezza sistematica in ordine agli effetti della legge nel contesto normativo esistente;

(v) l’approssimazione e l’incompletezza del testo, foriera di lacune normative e di conseguenti dispute interpretative per la loro integrazione.

Nessuno di questi vizi ha un rilievo meramente stilistico: è stato da tempo dimostrato come la tecnica di redazione delle leggi incida sulla stessa distribuzione dei poteri, nel senso che una legge scritta “male”, oltre a non garantire uniformità di applicazione (che è condizione necessaria di certezza del diritto), finisce con il conferire poteri normativi a quei soggetti e a quegli organi incaricati della sua applicazione e/o interpretazione[3]. Al riguardo è stato efficacemente rilevato che le leggi equivoche «sono attentati al vigente sistema delle fonti del diritto e perciò al principio di legalità nella giurisdizione e nell’amministrazione»[4].

 

1. LEGGE DI SEMPLIFICAZIONE?

Stando a quanto dichiarato dai suoi promotori e sostenitori, questa dovrebbe essere una legge di semplificazione, sia a livello di “sistema” – attraverso il superamento del c.d. bicameralismo perfetto – sia per quel che riguarda le modalità di esercizio della funzione legislativa[5]. Tuttavia, il primo dato che risalta all’attenzione del lettore è che l'art. 70 attualmente in vigore è composto da 9 parole; il nuovo testo è invece formato da 451 parole[6]. Brevità non significa necessariamente semplicità, ma la complessità delle nuove disposizioni – che, come si vedrà, sono tra loro anche contrastanti – non facilita certo una loro interpretazione chiara ed univoca, prestandosi invece a letture disomogenee[7].

Inoltre, ad oggi il procedimento legislativo consta di quattro possibili percorsi; la riforma ne prevede invece almeno otto, mentre secondo alcune opinioni sarebbero nove[8] e secondo altre addirittura dieci o più[9], a dimostrazione di come la confusa e frammentaria formulazione delle norme impedisca persino di individuare con precisione tutti le possibili procedure. L’idea di “semplificazione” pare dunque contraddetta dalla stessa struttura di fondo della riforma.

 

2. ABUSO DELLA TECNICA DEL RINVIO

Il disegno di legge costituzionale contiene un numero elevato di rinvii: talora a future leggi costituzionali (art. 71 comma 4, in materia di referendum propositivi e di indirizzo), talora a future leggi “approvate da entrambe le Camere” (art. 57 comma 6 e art. 55 comma 1), talora a future leggi soggette a procedimento non meglio precisato (art. 55 comma 5), talora ancora ai regolamenti parlamentari (art. 70 comma 6).  

Quasi mai si tratta di rinvii che riguardano profili complementari o meramente attuativi, che ben potrebbero essere affidati a fonti di rango inferiore e cronologicamente successive; nella maggior parte dei casi i rinvii presenti nella riforma riguardano profili sostanziali delle nuove norme costituzionali, tali per cui queste ultime risultano incomplete nel loro contenuto essenziale.

Il risultato è che viene chiesto ai cittadini di votare per una riforma costituzionale senza neppure dare la possibilità di valutare adeguatamente quali sarebbero i suoi effetti.     

Tra gli esempi di maggior rilievo:

(a) L'art. 57 che, indicando la composizione del Senato, dovrebbe essere il cuore della nuova legge costituzionale. La norma, oltre ad apparire intrinsecamente confusa per la frammentarietà e l’incoerenza delle regole generali che propone (profilo che si approfondirà tra breve[10]), rinvia a una legge «approvata da entrambe le Camere» la regolamentazione sia delle «modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato tra i Consiglieri e i Sindaci», sia delle «modalità per la loro sostituzione in caso di cessazione della carica elettive regionale o locale», sia delle modalità con cui l’elezione dei Senatori dovrebbe avvenire «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati Consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». Appare piuttosto evidente la mancanza di parametri essenziali in forza dei quali valutare, in concreto, se ed in che modo la composizione dei Senatori potrà essere rappresentativa delle istituzioni territoriali.

(b) Altro rinvio che desta serie perplessità è quello dell’articolo 70, comma 6, che per risolvere gli eventuali problemi relativi alla scelta del procedimento legislativo bicamerale o monocamerale, si affida alla decisione presa “d’intesa” tra i presidenti delle Camere «secondo le norme dei rispettivi regolamenti». Si tratta di un profilo tutt’altro che secondario perché apre, di fatto, alla possibilità di un conflitto istituzionale in merito al procedimento legislativo da adottare, in merito al quale allo stato non è dato sapere né cosa stabiliranno i regolamenti, né quale sarà l’organo deputato a dirimere in via definitiva il conflitto di competenza tra Camera e Senato[11].

(c) Ulteriori rinvii che lasciano lacune sostanziali di non scarsa rilevanza nel quadro delineato dalla riforma sono, ad esempio, quelli dell’art. 63, comma 2 (“Il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo regionali o locali”), dell’art. 71, comma 3 (“La discussione e la deliberazione conclusiva sulle proposte di legge d’iniziativa popolare sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari”), dell’art. 71, comma 4 (“Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e di indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione”).

In quest’ultimo caso è addirittura paradossale che la riforma costituzionale rinvii…ad un’altra riforma costituzionale, senza neppure dare alcuna indicazione su quali sarebbero gli effetti propositivi e di indirizzo in caso di approvazione in sede di referendum. La norma si rivela sostanzialmente inutile, avendo come unico effetto quello di vincolare la previsione di nuove forme di consultazione popolare ad una legge costituzionale[12].

 

3. CHIAREZZA E SISTEMATICITÀ?

Uno dei punti di maggior incertezza della riforma è dato sicuramente dall’art. 57, che si è già detto dovrebbe essere il nucleo della proposta di revisione costituzionale e invece “rinvia” la definizione di una parte decisiva del suo contenuto a una futura legge soggetta all’approvazione di entrambe le Camere.

Ma le perplessità non sorgono solo in relazione al rinvio: anzi, la povertà della tecnica legislativa emerge in maniera ancor più evidente dalle indicazioni frammentarie, contraddittorie e difficilmente conciliabili che l’art. 57 fornisce in ordine ai criteri che dovranno concorrere a stabilire la composizione del Senato.

Ed infatti.

Il nuovo art. 57 dapprima stabilisce, al secondo comma, che “I Consigli Regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i Senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i Sindaci dei Comuni dei rispettivi territori”; poi prevede, al quinto comma, che “La durata del mandato dei Senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati Consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma”; infine prescrive, al sesto comma, che “con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i Consiglieri e i Sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio”.

Insomma, con fatica si possono estrapolare dal testo i tre requisiti costituzionali che dovranno regolare l’elezione dei Senatori (fermo restando che le modalità specifiche sono rinviate ad una futura legge): (i) il Senato sarà composto da soggetti eletti «con metodo proporzionale» tra i Sindaci e i Consiglieri comunali; (ii) l’attribuzione dei seggi dovrà avvenire «in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio»; (iii) in ogni caso, la nomina dovrà avvenire “nel rispetto delle indicazioni di voto degli elettori” (previsione che, oltre a sovrapporsi – almeno parzialmente – a quella per cui l’attribuzione dei seggi dovrà avvenire «in ragione dei voti espressi», risulta inserita senza alcuna logica nel comma 5 del nuovo art. 57, che non si occupa della modalità di scelta/elezione dei senatori ma della durata del loro mandato) [13].

È davvero difficile immaginare come la legge bicamerale di rinvio potrà coordinare questi (contraddittori) principi. Ad esempio, come si bilanciano il secondo comma dell’art. 57, secondo cui i Senatori saranno eletti dai Consigli Regionali, ed il quinto comma, secondo cui l’elezione dovrà avvenire «in conformità alle scelte degli elettori»? Si pone un’alternativa: o l’elezione dei Senatori da parte dei Consigli Regionali sarà meramente riproduttiva della volontà degli elettori (ma allora sarà del tutto inutile); oppure se ne distaccherà, e in questo caso non è dato comprendere come ed in che modo l’elezione potrà avvenire «in conformità alle scelte espresse dagli elettori».

Ed ancora: considerato che la composizione dei Consigli è fatta di maggioranza e minoranza, il «rispetto della composizione di ciascun Consiglio» significa che si dovranno assicurare seggi in Parlamento anche alla minoranza? E con quali criteri: secondo l’indicazione degli elettori o con il voto dei consiglieri?[14]

Comunque la si pensi al riguardo, un’ulteriore prova di come la riforma sia stata scritta in maniera approssimativa e poco attenta al “sistema” è data dalla circostanza che le elezioni regionali sono disciplinate da ciascuna Regione con apposita legge elettorale regionale (art. 122, comma 1), di modo che la legge bicamerale dovrà in qualche modo sovrapporsi a sistemi elettorali regionali fra loro non omogenei[15].

Ciò significa che, mentre le diverse Regioni potranno continuare a stabilire ognuna la sua modalità per eleggere i rispettivi Consiglieri Regionali, la nuova legge bicamerale prevista dall’art. 57 della riforma stabilirà come tutte le Regioni dovranno eleggere i Senatori. Ma dovendo pure indicare le modalità con cui attuare il criterio prescritto dall’art. 57 comma 5 («in conformità alle scelte degli elettori»), la legge bicamerale statale dovrà necessariamente intervenire sulle modalità con cui votare i Consiglieri regionali destinati a poter essere poi nominati Senatori. In ultima analisi, la nuova legge statale dovrà per forza intaccare il principio di autonomia regionale sulle modalità di scelta dei propri Consiglieri.

Si pone poi un altro quesito di fondo: se è vero che il Senato sarà composto da Senatori scelti/eletti proporzionalmente tra i Sindaci e i Consiglieri comunali sulla base della composizione dei Consigli e delle indicazioni di voto degli elettori, allora come potranno essere realmente «rappresentanti delle autonomie territoriali»? Piuttosto, sembra doversi concludere che anch’essi saranno espressione delle composizioni politico-partitiche.

Queste strutturali incoerenze sono aggravate dal disposto dell’art. 39 della Legge di riforma («Disposizioni transitorie»), il quale, nello stabilire le regole di elezione del Senato «in sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione», prescrive criteri niente affatto coerenti con quelli indicati nel nuovo art. 57. Nella disposizione transitoria sparisce, ad esempio, ogni riferimento alle «scelte degli elettori», con il paradossale effetto che una futura legge elettorale che si modellasse sull’art. 39 risulterebbe con ogni probabilità incostituzionale[16]

Un ultimo profilo ancora tutto da chiarire è quello, solo apparentemente semplice, dell’art. 55 comma 1, secondo cui «Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza» (analoga norma è prevista dall’art. 122 in relazione all’elezione dei Consiglieri regionali e dei componenti delle Giunte regionali). Qui non discute tanto del meccanismo del rinvio, quanto delle modalità con cui la previsione costituzionale dovrebbe realizzarsi: atteso che ogni Consiglio Regionale è autonomo nella nomina dei propri Senatori (non potendo ovviamente agire di concerto con gli altri Consigli), come sarà possibile assicurare l’equilibrio tra uomini e donne nella rappresentanza all’interno del Senato? Soprattutto in sede di prima nomina dei Senatori-Sindaci, ci si chiede: considerato che ogni Consiglio Regionale eleggerà quale Senatore un solo Sindaco (e lo farà in piena autonomia rispetto agli altri Consigli), come potrà la legge fare in modo che come Sindaci-Senatori non vengano eletti venti uomini, oppure venti donne?

 

4. GENERICITÀ E AMBIGUITÀ

Se nel disegnare la composizione del Senato la riforma presenta limiti strutturali evidenti, la tecnica non migliora quando si tratta di enucleare le funzioni dell’organo, le modalità con cui esso interagirà con la Camera e con cui dovrebbe svolgere la prescritta “funzione di raccordo” fra Stato e autonomie territoriali.

Infatti, l’Art. 55 comma 4 si limita a disporre che «Il Senato della Repubblica (…) esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica», senza fornire alcuna indicazione in merito all’attuazione di una simile petizione di principio. In mancanza di qualsiasi indizio, si fatica persino a comprendere il concreto significato della proposizione: quale può essere l’effettivo contenuto delle prescritte “funzioni di raccordo”? Quali saranno le modalità con cui esse verranno esercitate? L’attuale sistema delle Conferenze Stato-Regioni deve ritenersi superato? Una simile approssimazione e superficialità possono aprire a pericolose conseguenze, soprattutto nell’ambito dei rapporti interistituzionali dove, quando i confini delle attribuzioni e dei compiti risultano incerti, si possono facilmente sviluppare prassi inattese e tutt’altro che efficienti.

Viziate da altrettanta ambiguità e genericità, e conseguente incertezza, sono le previsioni del successivo art. 55, ultimo comma, secondo cui il Senato «valuta le politiche pubbliche e l'attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l'attuazione delle leggi dello Stato». Cosa vuol dire che il Senato “valuta” e “verifica”? In base a quali criteri e parametri giudica? E se “valuta negativamente”, ci sono strumenti con cui può intervenire, oltre che esercitando la potestà legislativa nei casi e con i modi stabiliti dalla riforma?

Inoltre, considerato che in precedenza l’art. 55 già afferma che il Senato «partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea», risulta del tutto pleonastico attribuirgli poi la funzione di «verificare l'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori». Infatti, se è vero che il Senato deve essere «rappresentante delle istituzioni territoriali», è del tutto ovvio e indispensabile che per poter «partecipare alle decisioni dirette all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea» esso debba prima «verificare l'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori»Sotto questo profilo, la norma appare non solo approssimativa, ma anche ridondante. E viene anche spontaneo chiedersi: se il Senato ha così vaste competenze sulle politiche UE, non è contraddittorio che non risulti più titolare della fiducia al Governo?

L’utilizzo di una terminologia vaga e ambigua è costante in tutta la riforma.

Ad esempio, l’art. 72 ultimo comma, nel disciplinare il procedimento legislativo nei casi in cui il Governo chieda alla Camera di pronunciarsi in via definitiva entro 70 giorni sui disegni di legge indicati come «essenziali» per l’attuazione del programma di governo, precisa che «Il regolamento della Camera dei deputati stabilisce le modalità e i limiti del procedimento, anche con riferimento all’omogeneità del disegno di legge». Cosa si deve intendere per “omogeneità” del disegno di legge, in relazione alla quale il Regolamento della Camera può stabilire modalità e limiti del procedimento in oggetto?

Ed ancora, l’art. 117, nel ridefinire l’elenco delle materie in cui lo Stato ha legislazione esclusiva, ripropone in relazione a diversi ambiti – come ad esempio il «governo del territorio» – il concetto di «disposizioni generali e comuni» (restando quindi le altre disposizioni, non “generali e comuni”, di competenza della Regione). Ma ciò reintroduce, di fatto, quella legislazione concorrente che contraddittoriamente la riforma dichiara di voler eliminare. Non era forse opportuno, al fine di evitare (o almeno ridurre) i conflitti di attribuzione, individuare un discrimine meno ambiguo del concetto di “disposizioni generali e comuni”?[17] Si tratta, a ben vedere, soltanto di una delle innumerevoli imprecisioni tecnico-linguistiche che contraddistinguono il nuovo art. 117[18].

 

5. CONTRADDITTORIETÀ, INCONGRUENZE E MANCANZA DI UNIFORMITÀ

Oltre a quelle già incidentalmente evidenziate, vi sono altre incongruenze e contraddizioni che viziano alla radice l’impianto della riforma.

(i) Ad esempio, l’art. 39, comma 13 della Legge di riforma («Disposizioni Transitorie») stabilisce inequivocabilmente che la riforma del Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto Speciale e alle Province autonome «fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome» (per la quale non si prevede alcun termine). Già al tempo della riforma del 2001 la specialità regionale sembrava avere perso le sue giustificazioni storiche e sociali; eppure risulta addirittura accentuata da questa disposizione, che utilizza l’articolo 116, comma 3, della Costituzione oggi vigente per ampliare il novero delle competenze legislative delle Regioni speciali (si noti che l’art. 116 comma 3 era stato introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 con l’opposto obiettivo di «ridurre il gap di competenze legislative fra Regioni ordinarie e speciali attraverso il conferimento di nuove competenze alle Regioni ordinarie»[19]). Al di là delle ragioni politiche che possono aver reso necessaria una simile disposizione, ciò che è indiscutibile è che si tratta di una scelta insanabilmente contraddittoria rispetto all’intera struttura della riforma.

(ii) Ulteriore norma profondamente incoerente con la struttura del disegno di legge costituzionale è l’art. 119 comma 4: «Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti (n.d.r. cioè le risorse autonome, i tributi e le entrate di spettanza degli enti territoriali) assicurano il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni. Con legge dello Stato sono definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell'esercizio delle medesime funzioni». Ma se al Senato vengono riconosciuti lo specifico ruolo di «rappresentante delle autonomie territoriali» e la funzione di “sostegno legislativo” nei confronti della Camera, perché in questa norma il Senato non è in alcun modo menzionato ed appare privo di diretta competenza, pur trattandosi di una materia essenziale per il funzionamento di quegli enti territoriali che pure dovrebbe rappresentare?

Gravi incoerenze e antinomie sussistono anche in ordine alla composizione del Senato e alle prerogative dei Senatori. Ed infatti:

(i) L’art. 57 stabilisce inequivocabilmente (o almeno così sembra) che i Senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali siano novantacinque. Poi, però, le disposizioni transitorie (art. 39, comma 2 della Legge di riforma) precisano che «Quando, in base all’ultimo censimento generale della popolazione, il numero di Senatori spettanti a una Regione, ai sensi dell’articolo 57 della Costituzione (…) è diverso da quello risultante in base al censimento precedente, il Consiglio regionale elegge i Senatori nel numero corrispondente all’ultimo censimento, anche in deroga al primo comma del medesimo articolo 57 della Costituzione. Si applicano in ogni caso le disposizioni di cui al comma 1». Ma allora i Senatori potranno essere, in prospettiva, anche più di novantacinque: che senso ha, allora, introdurre quest’ultima previsione nelle disposizioni transitorie, trattandosi di una norma di adeguamento temporale destinata a derogare una fondamentale regola sulla composizione del Senato? Stesso quesito si pone per il quinto comma dell’art. 40: «I Senatori eletti sono proclamati dal Presidente della Giunta regionale o provinciale». Si tratta, anche in questo caso, di una norma di funzionamento ordinario, che irragionevolmente risulta collocata nelle disposizioni transitorie.

(ii) Ben noto è l’equivoco riguardante i Senatori a vita. Appare, infatti, a dir poco paradossale che cinque personalità «che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» vadano ad esercitare il loro alto magistero in un organo che rappresenta esclusivamente le istituzioni territoriali (cfr. art. 55 Cost.): si tratta di una scelta priva di logica, che probabilmente discende anche in questo caso da mancanza di attenzione e coordinamento nella redazione del disegno di legge[20].

(iii) La riforma dispone l’abrogazione dell’attuale art. 58, in base al quale sono eleggibili a Senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno. Ma l’art. 56, comma 3, è rimasto immutato, con la conseguenza che per essere deputati resta fermo il limite minimo di 25 anni, mentre a 18 anni – in mancanza di diversa disposizione – si potrebbe già diventare Senatori. Se le parole hanno ancora un significato, viene da chiedersi che senso abbia continuare a parlare di “Senato” (vocabolo che, com’è noto, deriva dal latino senatus - der. da senex, anziano, vecchio; il Senato dovrebbe essere “il consiglio degli anziani”).

(iv) L’art. 64 comma 2 stabilisce che «I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari». Ma il concetto di «minoranze parlamentari» appare non più compatibile con la nuova composizione del Senato che, almeno in teoria, è organo rappresentativo delle istituzioni territoriali. I gruppi senatoriali politici non dovrebbero più formarsi; né si comprende quale potrebbe essere, per i gruppi senatoriali territoriali, un criterio di aggregazione coerente con il formarsi di “maggioranze” e “minoranze”[21].

(v) Un vero e proprio nonsense giuridico è dato poi dall’art. 67, in virtù del quale i Senatori, che non rappresentano più la Nazione (prerogativa affidata dal nuovo art. 55 comma 3 solo ai deputati), esercitano le loro funzioni “senza vincolo di mandato”, al pari dei deputati. Questa previsione ha un significato largamente condiviso per quei parlamentari che rappresentano la Nazione (nel senso che, eletto secondo un indirizzo, in quest’ambito il parlamentare “rappresenta la Nazione” e dunque esercita il proprio mandato secondo le proprie valutazioni circa il modo di applicare l’indirizzo ricevuto); ma nel momento in cui i Senatori rappresentano ciascuno le “istituzioni territoriali” da cui sono nominati (e non più “la Nazione”), che rappresentanti sono se non sono tenuti a seguire le indicazioni degli enti che dovrebbero rappresentare? Se non c’è vincolo di mandato, allora non c’è nemmeno rappresentanza, mentre quest’ultima dovrebbe essere l’elemento caratterizzante del “nuovo” Senato.

(vi) È rimasto identico l’art. 68, in forza del quale «i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni». Considerato che l’esercizio delle funzioni di Consigliere o di Sindaco non prevede analoghe immunità, con quale criterio si stabilirà che un Senatore ha parlato in tale qualità e non in quella di Sindaco o Consigliere?

(vii) Il nuovo art. 69 prevede che dell’indennità stabilita dalla legge godano solo i membri della Camera dei Deputati e non più i Senatori. Ma il combinato disposto delle disposizioni transitorie e finali (artt. 39 e 40 della Legge di riforma) fa sì che i Senatori a vita oggi in carica, che proseguiranno a esercitare le loro funzioni, continueranno anche a godere delle condizioni vigenti, con conseguente disparità di trattamento rispetto ai nuovi Senatori che verranno nominati.

 

6. ULTERIORI ESEMPI DI TECNICA LEGISLATIVA APPROSSIMATIVA E DEI POTENZIALI CONFLITTI INTERPRETATIVI DA ESSA DISCENDENTI

Si possono infine elencare, in ordine sparso, ulteriori esempi delle lacune normative e dei potenziali conflitti interpretativi originati dall’approssimazione del legislatore.

(a) Il nuovo art. 73 introduce l’ipotesi di un controllo preventivo delle leggi elettorali da parte della Corte Costituzionale. Ma questa nuova forma di controllo di costituzionalità, in mancanza di ulteriori disposizioni, non esclude l’eventualità di un successivo sindacato di costituzionalità in via incidentale, né di un rinvio presidenziale in sede di promulgazione. Sotto altro profilo, poi, è palese la mancanza di attenzione al concreto funzionamento del sistema, laddove si stabiliscono termini che, anche alla luce delle modalità organizzative e di funzionamento della Corte Costituzionale, sembrano pressoché impossibili da rispettare.

Inoltre, la riforma non regola l’ipotesi in cui il termine non venga rispettato. L’art. 73 si limita a disporre che la legge può essere promulgata: ma questo significa anche che la Corte perde il diritto di decidere? E che senso ha che un numero così esiguo di Senatori (un terzo) possa chiedere il giudizio preventivo di costituzionalità, mentre di per sé il Senato intero può solo proporre modifiche (e non partecipare direttamente) alla formazione della legge elettorale?

(b) L’art. 72 continua a prevedere che «I regolamenti stabiliscono procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza». Anche al Senato, dunque dovranno molto probabilmente continuare a essere costituite delle Commissioni Permanenti: ma quali saranno i criteri in forza dei quali queste dovranno essere composte, atteso che al Senato non vale il criterio politico proporzionale della Camera dei Deputati?

(c) È confermato, ai sensi dell’art. 94, che «Il voto contrario della Camera dei deputati su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni».  Il nuovo art. 72 comma 7 non dice però nulla per l’ipotesi in cui un provvedimento definito «essenziale» dal Governo venga bocciato nel merito dalla Camera: in questo caso deve ritenersi comunque applicabile l’art. 94?

(d) Sempre l’art. 72, comma 7, stabilisce che un disegno di legge dichiarato «essenziale» dal Governo per l’attuazione del suo programma debba essere sottoposto alla pronuncia della Camera in via definitiva entro il termine di 70 giorni. Ma la riforma non chiarisce se si tratti di un termine ordinatorio o perentorio; con il dubbio, nel secondo caso, se l’eventuale approvazione dopo il termine sia sufficiente a far ritenere la legge incostituzionale.

(e) L’art. 77, comma 5, dispone che «I decreti recano misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo». Posto che i commi precedenti della medesima norma disciplinano sia il decreto legislativo (comma 1) che il decreto legge (commi 2-3-4), l’espressione “i decreti” va comunque riferita solo ai decreti legge – come parrebbe logico – oppure si tratta di un’altra novità voluta dalla riforma?

(f) Tra le leggi soggette al procedimento bicamerale ex art. 70, comma primo, vi sono anche «le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche». Come si può coordinare con questa previsione il successivo – e palesemente contraddittorio – art. 117 comma 3, in forza del quale “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche”?

(g) L’art. 82 comma 1 dispone che «La Camera dei deputati può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. Il Senato della Repubblica può disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali». Vi sono seri dubbi circa la possibilità di operare una netta demarcazione tra questi due ambiti; né, del resto, si comprende se la Camera dei Deputati possa comunque disporre inchieste su materie di pubblico interesse che concernono le autonomie territoriali, ovvero queste ultime siano di esclusiva competenza del Senato. Cosa potrà succedere, poi, se la Camera dei Deputati riterrà che il Senato abbia disposto un inchiesta su una materia di pubblico interesse che non concerne le autonomie territoriali, ossia di non propria competenza? Come si vede, le incertezze si moltiplicano anche in questo ambito.

(h) Infine, il Titolo V non menziona più le Province; ma, non essendo espressamente scritto nella legge di riforma che queste sono abolite, non sembra esclusa la possibilità che queste possano continuare a essere previste (a tempo indefinito) dalla legge ordinaria. Si tenga presente, al riguardo, che la L. 56/2014 è tuttora in vigore e disciplina diverse competenze dell’ente provincia e delle città metropolitane.

 

7. CONCLUSIONI

Le osservazioni che precedono conducono ad un’univoca conclusione. Al di là di ogni valutazione politica circa i contenuti della riforma, appare dimostrato come la scarsa qualità tecnica del testo – con gli effetti che ne derivano in termini di conflitti interpretativi, lacune normative, ingiustificate disparità di trattamento, etc. – si ponga come ostacolo strutturale e immanente alla realizzazione degli obiettivi (in primis la tanto declamata “semplificazione”) che la riforma stessa intenderebbe perseguire. Rischiando, in questo modo, di traghettare la Costituzione verso un bicameralismo ibrido, caotico e foriero di conflitti istituzionali molto più gravi di quelli che si vorrebbero superare[22].


duviaPaolo Duvia

professore associato di diritto civile

Università degli Studi dell’Insubria



[1] Il testo, recante «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della  parte  II della Costituzione», è stato approvato dal Senato della Repubblica, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti (ma inferiore ai due terzi) nella seduta del 20 gennaio 2016 e dalla Camera dei deputati, in seconda votazione, con la medesima maggioranza, nella seduta del 12 aprile 2016. È stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016. A seguito della presentazione di richieste di sottoposizione della legge a referendum costituzionale ai sensi dell'art. 138 Cost., l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione ha dichiarato la legittimità del seguente quesito referendario: «Approvate voi il testo della legge costituzionale concernente "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione" approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?».

[2] Cfr. G. PASTORE, Il valore delle regole di tecnica legislativa nel discorso del legislatore, in Tigor - Rivista di Scienze delle Comunicazione – A.I., 2009, 1, p. 14. Questi principi sono espressamente enunciati nelle “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi – Manuale per le Regioni” promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome con il supporto scientifico dell’Osservatorio legislativo interregionale (terza edizione del 2007). Per una definizione generale del concetto di “tecnica legislativa” v., tra gli altri, G.U. RESCIGNO, voce Tecnica legislativa, in Enc. Giur. Treccani, 1993, XXX, p. 1 ss; G. AMATO, Principi di tecnica della legislazione, in M. D’ANTONIO (a cura di), Corso di studi superiori legislativi, Padova, 1990, p.48 ss.; E. ALBANESI, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale, Napoli, 2013, p. 1 ss.

[3] Così G. PASTORE, op. cit., p. 17.

[4] Cfr. GUASTINI, Redazione e interpretazione dei documenti normativi, in S. BARTOLE (a cura di), Lezioni di tecnica legislativa, Padova, 1988, p. 39.

[5] Più volte il Presidente del Consiglio Renzi e il Ministro delle Riforme Boschi hanno parlato di «Paese più semplice se vince il sì»: tra i numerosi articoli di quotidiani disponibili in rete si segnala, ad esempio, www.ilsole24ore.com/art/notizie/2016-04-12/renzi-giornata-storica-boschi-cosi-paese-piu-semplice-200541.shtml

[6] Così VALDITARA, Le ragioni del NO al referendum sulla riforma costituzionale, in Rivista on-line Logos (www.logos-rivista.it), giugno 2016.

[7] V. infra, § 5.

[8] Cfr. A. PACE, Le insuperabili criticità della riforma costituzionale Renzi-Boschi, Relazione a Cosmopolitica – Roma del 20.2.2016, disponibile sul sito www.libertaegiustizia.it.

[9] V. E. ROSSI, Procedimento legislativo e ruolo del Senato nella proposta di revisione della Costituzione, in Le Regioni, n. 1/2015, p. 204 ss.; LIETO, Sullo stato di avanzamento della riforma del bicameralismo, in Rivista AIC, n. 4/2014, p. 19 ss.

[10] V. infra, § 3.

[11] Così anche LONGO, Il “voto a data certa” e i limiti ai decreti: la sfida dell’equilibrio, in Guida al Diritto, n. 34-35, Milano, 2016, p. 44.

[12] Sotto questo profilo, la disposizione sembra risolversi in una vera e propria riserva di legge costituzionale che potrebbe addirittura sfavorire, e non favorire, gli istituti di democrazia diretta.

[13] La norma risulta strutturalmente priva di linearità: se le scelte degli elettori sono un requisito costituzionale per costruire la futura legge elettorale del Senato, bisognava forse inserire questo principio nel comma 2 (che disciplina le modalità di elezione) o al limite nell’ultimo comma, che indica appunto i contenuti costituzionalmente vincolanti della futura legge elettorale.

[14] Considerato che in Senato siederanno anche i Sindaci, vi è il dubbio se anche per questi ultimi debba valere il rispetto del rapporto minoranza/maggioranza che la norma prescrive solo in relazione alla composizione dei Consigli. Sembrerebbe di no: ma allora che senso ha replicare, in modo proporzionale, l’equilibrio dei Consigli se poi i Sindaci sono scelti in base ad altro criterio?

[15] Cfr. CALZOLAIO, Senato: sulle novità pesa l’incognita dei rapporti tra organi, in Guida al Diritto, n. 34-35, Milano, 2016, p. 39.

[16] Art. 39 comma 1: «In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di cui all'articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dall'articolo 2 della presente legge costituzionale, per l'elezione del Senato della Repubblica, nei Consigli regionali e della Provincia autonoma di Trento, ogni consigliere può votare per una sola lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori. Al fine dell'assegnazione dei seggi a ciascuna lista di candidati si divide il numero dei voti espressi per il numero dei seggi attribuiti e si ottiene il quoziente elettorale. Si divide poi per tale quoziente il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi sono assegnati a ciascuna lista di candidati in numero pari ai quozienti interi ottenuti, secondo l'ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi, e i seggi residui sono assegnati alle liste che hanno conseguito i maggiori resti; a parità di resti, il seggio è assegnato alla lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha ottenuto il numero minore di seggi. Per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti, può essere esercitata l'opzione per l'elezione del sindaco o, in alternativa, di un consigliere, nell'ambito dei seggi spettanti. In caso di cessazione di un senatore dalla carica di consigliere o di sindaco, è proclamato eletto rispettivamente il consigliere o sindaco primo tra i non eletti della stessa lista».

[17] Osserva D’ATENA, Luci ed ombre della riforma costituzionale Renzi-Boschi, in Rivista AIC, n. 2/2015: «È ragionevole supporre che, in presenza di formulazioni normative come queste, non costruite, certo, con il bilancino dell’orafo, la Corte non si lascerà eccessivamente condizionare dalla tirannia della letteralità. Tuttavia, è certo che una maggiore accuratezza terminologica avrebbe evitato in radice l’esigenza di ricorrere ad acrobazie interpretative»

[18] Ad esempio, ci sono espresse ripetizioni di materie assegnate (con dimensioni diverse) alla competenza di Stato e Regioni: la lettera (o) affida allo Stato le «disposizioni generali e comuni sull'istruzione e formazione professionale», mentre il comma 4 assegna alle Regioni la potestà legislativa in materia di «organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale», senza che sia dato comprendere se la divisione di competenza operi tra norme di principio e di dettaglio, ovvero (come sembrerebbe dal tenore letterale delle previsioni) se si tratti di valutare una non meglio precisata «dimensione degli interessi» (statali o regionali). Analoghi dubbi si pongono in relazione al combinato disposto del comma 2, lettera (z) e del successivo comma 3 (al riguardo v. D’ATENA, op. cit., in Rivista AIC, n. 2/2015).

[19] Cfr. CALZOLAIO, Quella ingiustificata e inutile asimmetria delle Regioni speciali, in Guida al Diritto, n. 34-35, Milano, 2016, p. 54.

[20] «Perplessità, di immediata evidenza per la componente non elettiva. La quale risulta assolutamente fuori asse in una camera chiamata a rappresentare le istituzioni territoriali e dotata, se si prescinde dalle leggi bicamerali, di soli poteri di proposta sulla legislazione nazionale. Diverso sarebbe il discorso, se – una volta deciso di mantenerla – la si collocasse nella Camera dei deputati: un’assemblea composta da membri chiamati a rappresentare la Nazione e titolare di un potere legislativo pieno, dispiegantesi a trecentosessanta gradi su tutte le materie. In un organo di questo tipo, la presenza di soggetti portatori di esperienze e competenze altamente qualificate – come gli ex Presidenti della Repubblica ed i cinque “cittadini che [abbiano] illustrato la patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario” – avrebbe ragioni giustificative certamente più solide di quelle che possono invocarsi relativamente alla camera delle Regioni» (cfr. ancora D’ATENA, op. cit., in Rivista AIC, n. 2/2015).

[21] V. le riflessioni di ANTONUZZO, Lo «statuto delle opposizioni» nella riforma costituzionale e le sue prospettive di attuazione, tra riforme dei regolamenti parlamentari e nuovi assetti istituzionali, in Amministrazione in cammino - Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell'economia e di scienza dell'amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet", 26.6.2016 (disponibile sul sito www.amministrazioneincammino.luiss.it).

[22] Il presente contributo riproduce il contenuto della relazione svolta al Convegno “Le ragioni del NO” tenutosi a Milano il 16 settembre 2016.