Il legislatore smentisce se stesso: la riforma non è affatto urgente – R. G. Rodio

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costituzionefirmaLimiterò il mio intervento solo ad alcune brevi riflessioni, senza particolari tecnicismi, evitando di ripercorrere argomenti già toccati nei precedenti interventi. In questa prospettiva, il primo punto sul quale vorrei accentrare l’attenzione è costituito dall’ultima disposizione della Legge di riforma costituzionale, ovverosia l’art. 41, che dispone in ordine alla entrata in vigore del nuovo testo della Costituzione. È agevole rilevare, stando a tale disposizione, che pur dopo l’eventuale conferma referendaria, la riforma costituzionale non produrrà sostanzialmente alcun effetto immediato dato che, ai sensi della disposizione appena citata, gli articoli della riforma che avranno immediato effetto saranno solo quelli di cui all’art. 28 (abolizione del CNEL), 35 (elezioni del presidente della Giunta regionale), alcuni commi dell’art. 39 (non convocazione dei comizi elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica in caso di scioglimento delle Camere, permanenza in carica dei senatori a vita attualmente esistenti, eventuale sottoposizione alla Corte costituzionale in via preventiva di nuove leggi elettorali), e 40 (abolizione dei finanziamenti dei gruppi politici dei Consigli regionali, istituzione del ruolo unico dei dipendenti del Parlamento).

Come è facile osservare, tutti gli altri punti fondamentali della riforma, dalla modificazione della struttura del Senato, alla modifica del procedimento legislativo, alla elezione del Presidente della Repubblica, ai rapporti tra Governo e Parlamento, alla ridefinizione delle competenze regionali e statali, produrranno effetti solo dopo la fine della attuale legislatura e quindi presumibilmente (a meno che non si verifichino ipotesi di scioglimento anticipato delle Camere) non prima del 2018. Non solo: si calcola che la riforma non andrà a regime prima del 2022. Che succederà nel frattempo? In quali condizioni, per esempio, nel 2018 si discuterà della ratifica del trattato sul Fiscal Compact, su cui dovrà pronunciarsi anche il Senato?

Ciò solleva parecchi dubbi sulla necessità di procedere con una tale urgenza – più volte sottolineata ed evidenziata dal Governo e concretatasi in quanto meno bizzarre interpretazioni ed applicazioni dei regolamenti parlamentari in materia di discussione dei progetti di legge (basti il riferimento ai ben noti emendamenti “canguro” e “supercanguro” utilizzati durante il dibattito parlamentare) – ad una riforma costituzionale che sostanzialmente non produrrà alcun effetto se non tra circa due anni.

Ciò, oltre a costituire un unicum in un sistema giuridico come il nostro, dato che non si era mai assistito alla promulgazione di una Legge (tanto meno di revisione costituzionale) della quale non sia specificata la data di entrata in vigore – che addirittura diventa variabile in relazione ad elementi del tutto contingenti (eventuale caduta del Governo a seguito di sfiducia o scioglimento anticipato delle Camere) – mina alla radice uno dei principi fondamentali del nostro ordinamento che è quello della certezza del diritto, atteso che addirittura la Legge Fondamentale del nostro Paese (e non una semplice legge ordinaria) non è dato comprendere in quale data entrerà effettivamente in vigore.

Senza voler ripetere passaggi che hanno costituito oggetto dei precedenti interventi e che sono ormai patrimonio comune non solo dei costituzionalisti, quali la presunta (ma inesistente) semplificazione delle procedure (è sufficiente la lettura  dell’art. 70 riformato per verificare come l’iter legis in Parlamento, invece di semplificarsi, venga a costituire un groviglio praticamente inestricabile di procedure), oppure la pessima tecnica legislativa utilizzata per la stesura del testo di revisione costituzionale, un dato che emerge in tutta evidenza è la sostanziale contraddittorietà del testo sottoposto a referendum. Non è chi non veda, infatti, come sia frutto di una palese contraddizione procedere alla trasformazione del Senato in una Camera delle autonomie (art. 55, comma 4) mentre contestualmente si riducono drasticamente le attribuzioni e le sfere di competenza delle Regioni a favore dello Stato. Viene dunque spontaneo chiedersi a cosa sia funzionale la rimodulazione dei poteri di tale nuovo Senato delle autonomie se non semplicemente ad un rafforzamento dei poteri del Governo nei confronti del Parlamento, atteso che il rapporto di fiducia si instaurerà solo ed esclusivamente tra il Governo e la Camera dei Deputati.

Né, peraltro, si può continuare legittimamente a sostenere che il testo della riforma non costituisca o non sia finalizzato effettivamente solo ad una rimodulazione dei poteri del Governo e di un suo sostanziale rafforzamento che, al contrario, appare evidente non solo alla luce di quanto appena detto in ordine al rapporto di fiducia, ristretto ad una sola Camera, ma anche ove si consideri il potere attribuito al Governo dal nuovo art. 72, comma 7, della Costituzione di “costringere” la Camera dei Deputati ad un esame in tempi rapidissimi dei disegni di legge indicati come essenziali per l’attuazione del programma di Governo (il che in realtà non può non evocare reminiscenze di mussoliniana memoria quando si dispose, con l’art. 6 della Legge n. 2263 del 1925 – e, guarda caso, dopo che con due precedenti atti normativi si era disposta prima la riduzione del numero dei parlamentari e poi la soppressione di una delle due Camere –  che “nessun oggetto può essere messo all’ordine del giorno delle due Camere senza l’adesione del Capo del governo”).

Se poi la riforma costituzionale in questione si iscrive nel panorama globale costituzionale attuale i risultati sono ancora più sconfortanti in ordine alla eventualità di una deriva autoritaria da più parti denunciata. Infatti, è sotto gli occhi di tutti il fatto che da anni, con la scusa della necessità di intervenire rapidamente per scongiurare gli effetti negativi della crisi economica tuttora in corso, il Parlamento è stato sostanzialmente “espropriato” in via di fatto della funzione legislativa, che vede ormai protagonista unico il Governo attraverso:

  1.  un incremento esponenziale dell’iniziativa legislativa governativa, resa evidente dal fatto (incontestabile) che, dal 2013 ad oggi, su 241 atti normativi complessivamente approvati dal Parlamento, ben 196 sono stati approvati su disegni di legge presentati dal Governo, senza tener conto dei 68 decreti legge emanati nello stesso periodo (fonte: Corriere della Sera del 10.10.2016);
  2.  la sempre più crescente proposizione di disegni di legge governativi finalizzati alla approvazione non di leggi ordinarie, bensì di leggi di delegazione, che hanno finito per creare una sorta di cortocircuito perverso nel quale il Governo sostanzialmente chiede continuamente al Parlamento di essere delegato ad emanare, mediante decreti legislativi, le norme necessarie al corretto funzionamento del sistema. Se poi a ciò si aggiunge che ormai tali decreti legislativi sono sempre più spesso sostanzialmente dei contenitori vuoti, che rendono necessaria la successiva emanazione di ulteriori decreti attuativi senza i quali i decreti legislativi stessi non hanno alcun valore sotto il profilo applicativo (com’è nel caso del Jobs Act o del nuovo Codice degli appalti, ma l’elenco potrebbe continuare ben più a lungo), la situazione appare veramente desolante, anche senza tener conto della attualmente vigente ma mai applicata nuova Legge elettorale che costituisce un ulteriore indubbio rafforzamento di determinate maggioranze parlamentari.

In sintesi, una riforma legislativa che sostanzialmente non semplifica nulla ma, anzi, rende molto più complessi determinati procedimenti, redatta con una tecnica legislativa di pessimo livello, piena di contraddizioni e che produrrà effetti reali non prima di due anni se non ben di più, atteso che occorrerà attendere, perché entri a pieno regime, l’emanazione degli ulteriori numerosi atti applicativi in essa previsti, nonché la (necessaria) lenta formazione di una nuova giurisprudenza costituzionale che delimiti i diversi rapporti tra Stato e Regioni, non può non lasciare più che perplessi gli operatori ed i cittadini.

 

rodioRaffaele Guido Rodio

professore ordinario di diritto costituzionale

Università di Bari