Serve un NO contro questa riforma costituzionale - S. B. Galli

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iovotonoLa recente assoluzione dell’ex governatore del Piemonte, Roberto Cota, avvenuta lo scorso 7 ottobre, è davvero più importante di quel che possa sembrare. E non solo sul piano simbolico. È politicamente assai rilevante perché mette direttamente e apertamente in discussione – al di là dell’episodio, che coinvolge il singolo esponente politico – le basi sulle quali è costruita la riforma costituzionale Renzi-Boschi. Riforma che affronterà le urne del referendum confermativo il prossimo 4 dicembre. Nei fatti, alla radice della riforma vi è il clima che si respirava nel Paese oltre un paio di anni orsono e che albergava in seno all’opinione pubblica ai tempi di “rimborsopoli”.

Nell’estate del 2014, un importante istituto di ricerca aveva realizzato un’indagine dalla quale emergeva che per il 48 per cento degli italiani – praticamente uno su due – le regioni erano gli enti più inutili dell’articolazione istituzionale della Repubblica. E come tali dovevano essere fortemente ridimensionate, quasi “commissariate” perché le Regioni – per gli italiani – erano dei veri e propri “catafalchi”, cioè enti inutili, regno di scandali e sperperi di pubblico denaro. Per non parlare poi della classe politica regionale: inetta e inutile per il progresso del Paese, screditata non solo per il presunto e maldestro uso dei rimborsi, ma anche per le generose retribuzioni mensili, per le sue laute prebende, per i privilegi di cui profittava e per i vitalizi di cui godeva.

Il consenso intorno alle Regioni era davvero ridotto ai minimi termini, malgrado i dati diffusi dai più accreditati istituti di ricerca dicessero allora – e confermano oggi – esattamente il contrario. Negli ultimi anni l’intero sistema regionale ha svolto un ruolo di assoluto rilievo nella riduzione della spesa pubblica, comprimendola di oltre il 40 per cento, mentre l’amministrazione dello Stato centrale si è a mala pena fermato al 10. Analizzando la curva delle spese per l’acquisto di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni non emerge, all’indomani della riforma costituzionale del 2001, una significativa impennata. Anzi, essa pare del tutto indipendente rispetto alla revisione del Titolo V e alla conseguente attribuzione di numerose competenze al sistema regionale. Non solo, fra il 1999 e il 2012 la riduzione di personale negli apparati burocratico-amministrativi è stata più incisiva a livello di regioni, province e comuni, rispetto a quanto avvenuto nelle amministrazioni centrali.

Una recente ricerca di Unimpresa ha poi rilevato come, negli ultimi due anni, il debito di comuni e regioni si sia ridotto di ben 15mld di euro, mentre quello delle amministrazioni centrali è salito di quasi 100mld. Il “rosso” degli enti territoriali e degli enti locali è sceso del 14 per cento, mentre quello delle amministrazioni centrali è salito del 5 per cento. Da aprile 2014 a marzo 2016, il debito delle pubbliche amministrazioni territoriali è passato da 107 a 92mld di euro e quello dello Stato centrale è aumentato da 2.039 a 2.136mld. Paolo Longobardi, presidente di Unimpresa, sulla base di questi dati ha giustamente osservato come “negli ultimi anni si è spesso puntato il dito contro le autonomie locali, sostenendo che i disastri della finanza pubblica siano cagionati dalla periferia e non dalle amministrazioni centrali. Invece, è evidente come proprio a livello territoriale si registra una gestione virtuosa del debito, ridottosi a tutti i livelli nelle regioni, nelle province e nei comuni.

La questione centrale è appunto questa: sondaggi e malumori, scandali e crisi non possono assolutamente essere all’origine dei processi di riforma. È inaccettabile che sia così. Le riforme si fanno, semplicemente, perché si devono fare. Si fanno per migliorare la qualità della democrazia teorizzata e concretamente praticata, per allargare lo spettro dei diritti garantiti a tutti i cittadini, per intervenire nei meccanismi di funzionamento del sistema istituzionale. Sin dal quesito, demagogico e “naturalmente” plebiscitario perché eccessivamente eterogeneo, che saremo chiamati a votare alle urne del referendum confermativo, si evince – al contrario – che proprio i sondaggi, gli scandali e i malumori che serpeggiano in seno all’opinione pubblica, sono all’origine della riforma costituzionale Renzi-Boschi, oltremodo punitiva nei confronti delle regioni.

Riforma che tuttavia non incrementa la qualità della democrazia, anzi la comprime. Non dilata il paniere dei diritti garantiti, semmai li nega. Non interviene in modo incisivo per migliorare il funzionamento delle istituzioni, ma crea delle potenziali criticità all’interno del sistema che, sicuramente, costerà di più e porterà a una dilatazione della spesa pubblica. La trasformazione del Senato e delle Province in enti di secondo livello, l’inserimento – nel sistema – delle città metropolitane e degli enti di area vasta come istituzioni di secondo livello elide, senza ombra di dubbio, una significativa porzione di democrazia. Si tratta infatti di soggetti istituzionali sottratti all’elezione diretta da parte dei cittadini. Con l’aggravante del nuovo Senato che, pur esercitando funzioni legislative, viene così sottratto al controllo diretto da parte dei cittadini ai quali i legislatori dovrebbero sempre rispondere.

Rispetto al 1948 e al 2001, questa riforma costituzionale declina in modo fortemente restrittivo il principio dell'autonomia illustrato dall'articolo 5 della costituzione repubblicana. Perché se da un lato, con la trasformazione del Senato, riconosce dignità parlamentare alla classe politica regionale e locale, dall'altro revoca – riconducendole alle prerogative dello Stato centrale, che aumentano a dismisura: salgono da venti a cinquanta – le competenze concorrenti, rivede al ribasso il meccanismo previsto dall'articolo 116 terzo comma, visto che dalle attuali potenziali 19 materie ottenibili dalle regioni virtuose nella trattativa con lo Stato centrale si passerà a cinque, reintroduce il principio di «interesse nazionale» e inserisce, nel rapporto fra lo Stato e le Regioni, la famigerata e deleteria «clausola di supremazia», che annulla ogni forma di autonomia poiché legittima l’intervento statuale anche nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni.

La riforma del 2016 nella realtà si configura come la controriforma di quella del 2001. Che non ha funzionato bene anzitutto perché dopo avere inserito – secondo una concezione innovativa, che scardinava la struttura gerarchica – il principio della collaborazione funzionale tra i diversi livelli di governo (art. 114), proprio di una moderna democrazia multilivello, tre articoli dopo promuoveva il principio della concorrenza fra lo Stato e le Regioni (art. 117, c. 3). Sulle materie “concorrenti” – vale a dire quelle sulle quali la potestà legislativa è riservata alle Regioni, mentre lo Stato individua i principi fondamentali cui esse devono attenersi – si è generato un sistematico contenzioso tra potere centrale e autonomie territoriali che ha ingolfato l’attività della Corte costituzionale.

La ragione prima di questo conflitto risiede nel fatto che tra il 2001 e il 2016, per ben tre lustri, il Parlamento non ha mai emanato la legislazione di dettaglio sulle materie concorrenti. Oltretutto, il contenzioso generato dalle competenze concorrenti ha una forte matrice statale, nel senso che segnala un notevole attivismo dello Stato centrale di fronte alle leggi emanate dalle Regioni. Tra il 2011 e il 2013, i ricorsi regionali sono inferiori al 26 per cento; il restante 74 per cento dei ricorsi è riconducibile al governo centrale contro le leggi regionali. È questa la prova che, pur a fronte di un processo di regionalizzazione, esiste un centralismo duro a morire, marmoreo e invincibile. Oltretutto, oggi, dopo quindici anni, le competenze concorrenti sono un non-problema: con le proprie sentenze, la Corte costituzionale è infatti intervenuta e le ha disciplinate tutte.

Al netto dello “spirito” fortemente centralista della Carta, per quanto attiene alla concezione e alla pratica dei poteri, è importante che, nel testo della Costituzione, sia scritto che la Repubblica «riconosce» e «promuove» le autonomie locali. Riconoscere le autonomie territoriali significa infatti attribuire a esse un valore assoluto, quali soggetti reali e concreti che preesistono rispetto all’origine della Repubblica. Nello stesso tempo, promuovere le autonomie locali significa individuare in esse un elemento fondamentale in termini identitari: devono essere potenziate e valorizzate in quanto espressioni naturali nell’ambito delle quali si riconosce e si svolge l’esistenza del cittadino, secondo un’idea pluridimensionale di appartenenza del cittadino a soggetti istituzionali diversi e integrativi – non già inferiori – rispetto alla più vasta comunità statuale.

L’autonomia costituzionalmente riconosciuta alle autonomie locali ha una fisionomia eminentemente politica poiché l’elemento essenziale sul quale si reggono le autonomie locali è la sovranità popolare. Organizzato in corpo elettorale, il popolo – con la maggioranza che esprime alle urne – è titolare della prerogativa esclusiva di determinare l’indirizzo politico e amministrativo delle autonomie locali, sulla base del principio della democrazia di prossimità. L’autonomia politica e amministrativa degli enti territoriali si configura pertanto come l’autodeterminazione nell’individuazione delle finalità da perseguire, che possono anche divergere da quelle della comunità statuale. La ricomposizione degli eventuali conflitti avviene nel segno della mediazione con la sovranità dello Stato, cioè nella cornice del suo ordinamento giuridico.

Questa riforma costituzionale Renzi-Boschi nasconde l’idea che il principio dell’autonomia sia essenzialmente un freno per il pieno sviluppo della democrazia. È vero esattamente il contrario: il principio dell’autonomia rappresenta un elemento essenziale per il processo di maturazione del sistema democratico. Nei fatti, l’articolo 5 della Costituzione ci dice che il principio dell’autonomia, inserito tra i Principi fondamentali della Carta, si configura anche come un diritto inalienabile del cittadino-elettore. Vi è un sacrosanto diritto – del cittadino – all’autonomia che con questa riforma, e anche con la legge Delrio relativa al riordino degli enti locali, alla “soppressione” delle province e alla nascita delle città metropolitane, viene calpestato e deriso.

E sono molte le criticità della Riforma che quasi sicuramente – se in abstracto e per remota (e sciagurata) ipotesi dovesse essere approvata – bloccheranno il sistema. La revoca del bicameralismo paritario è – insieme alla revisione del Titolo V – uno dei due pilastri sui quali è costruita la riforma. Ma 16 materie – per altro molto importanti: leggi costituzionali e di revisione costituzionale, leggi sui referendum popolari, leggi sui comuni e le città metropolitane, leggi di ratifica dei trattati connessi all'appartenenza italiana all'Ue, leggi relative all'ordinamento di Roma capitale e alle condizioni particolari di autonomia cui possono accedere le regioni virtuose (art. 116, c. 3), leggi sulle autonomie territoriali e sulle autonomie locali – rimangono di competenza bicamerale.

Bicameralismo paritario superato, come recita il titolo della riforma costituzionale? Nient'affatto. Intendiamoci, è limitato ad alcune materie ma comunque non è superato. Il senato – al quale è riconosciuta anche la possibilità di intervenire in tutte le leggi approvate dalla camera, cui spetterà però l’ultima parola – potrà in ogni momento ostacolare l’attività legislativa e bloccare il sistema. Ciò dimostra la generalizzata confusione che, sin dai primi passi, albergava tra i promotori della riforma – non chiamiamoli, per cortesia, “costituenti” – in ordine alle funzioni del nuovo senato. Confusione che i passaggi parlamentari non hanno affatto risolto, anzi – semmai – hanno incrementato. È sotto gli occhi di tutti gli osservatori attenti, infatti, l’assenza di un criterio preciso nel merito della distribuzione delle competenze – fra esclusioni e inclusioni – riconosciute alla camera e al nuovo senato.

Oltretutto, con la riforma si passerebbe da un procedimento legislativo individuabile in due tipologie – il decreto legge e la legge – ad almeno nove procedimenti legislativi. L’esito di questa impostazione è evidente e ovvio nella sua banalità: si complicano le procedure, malgrado uno degli obiettivi dichiarati all’origine e sostenuti a oltranza – come un mantra – da parte dei promotori di questa riforma sia quello di approdare a una semplificazione, con il deliberato obiettivo di rendere virtuoso il funzionamento delle istituzioni. Che – al contrario – potranno facilmente “imballarsi”, per effetto della complicazione e della farraginosità dei processi legislativi, i cui costi economici, ma anche politici e sociali, risulteranno davvero insostenibili. Se a questi costi potenziali aggiungiamo quelli – certi – derivanti dal trasferimento di una larga parte di competenze dalle regioni virtuose (Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Piemonte, Toscana, Umbria, Marche, Liguria: questa è la graduatoria del residuo fiscale) allo Stato centrale, che non è mai stato virtuoso, ci rendiamo conto di quanto incerto possa essere il destino del Paese, soprattutto dal punto di vista della già fallimentare finanza pubblica. Per questa “folla” di ragioni, il 4 dicembre serve un “No”, deciso e consapevole.

 

brunogalliStefano Bruno Galli

professore aggregato di storia delle dottrine e istituzioni politiche

Università Statale di Milano