Un decalogo per il NO - A. Bernasconi

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quesitoreferendumFondati motivi di metodo - si sa, il metodo influenza i contenuti - e di merito inducono a votare “no” a una riforma per la quale i cittadini propensi a scrivere “sì” sulla scheda argomentano: “per cambiare, da qualcosa dovremo pur iniziare oppure resteremo sempre al palo”. Ebbene, le domande alle quali rispondere sono: da dove muove questa riforma e per realizzare quali obiettivi? Esaminiamo le modalità con le quali essa è stata approntata e valutiamone poi taluni temi.

1. Un parlamento delegittimato. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittima la legge elettorale con la quale è stato costituito l’attuale Parlamento. Con la sentenza 1/2014 la Consulta ha dichiarato incostituzionale sia il premio di maggioranza, per lesione del principio di rappresentanza (eccessiva disproporzione tra voti raccolti e seggi attribuiti, dovuta alla assenza di una soglia di consensi oltre la quale scatta il premio di maggioranza), sia le liste bloccate, per lesione del principio di libertà di voto degli elettori. Ne deriva la carenza di legittimazione, sostanziale e politica, dell’assemblea che ha deliberato la più profonda e importante revisione della Costituzione dal 1947 ad oggi. 

2. Doveva quindi essere un diverso Parlamento - ma non il governo - ad assumere l’iniziativa di riscrivere la Carta. Una consolidata tradizione voleva che le riforme costituzionali fossero rigorosamente di competenza del Parlamento: un giardino proibito - la Costituzione - in cui l’esecutivo doveva astenersi dal mettere piede. Per quale ragione? L’iniziativa governativa è, per sua natura, di parte; una riforma costituzionale che rientra nel programma del governo produce una Costituzione della maggioranza di quel preciso momento storico: un insieme di regole fondamentali partigiane e, di conseguenza, una Carta debole, promossa, voluta e riconosciuta da una ristretta base del Paese. 

3. La Costituzione è di tutti. Non si può esprimere un giudizio sulla riforma ignorando un dato decisivo: l’attuale legge elettorale. Per effetto del premio di maggioranza, il partito vincitore delle elezioni si assicurerebbe l’impressionante numero di 340 seggi alla Camera. Nell’attuale quadro politico (tre poli: PD, M5S, Lega-FI) il ballottaggio tra i due partiti con più voti sarebbe ineluttabile (al ballottaggio e al premio si accede senza soglia alcuna); il vincitore si assicurerebbe, presumibilmente con un peso elettorale inferiore al 30%, quei 340 seggi alla Camera grazie ai quali - e per il fatto che il Senato avrà scarso peso - potrà riscrivere a suo piacimento la Costituzione. Paradossalmente, nemmeno una Carta della maggioranza, bensì della minoranza, ossia quella che lucrerà una rappresentanza, gonfiata a dismisura dal premio elettorale, in Parlamento: quest’ultima - come anticipato - non rispecchierà il consenso reale nel Paese. La Costituzione consegnata a un partito, espressione di poco più di un quarto dell’elettorato. Con tanti saluti al principio di eguaglianza. 

4. Un patto “per l’eterno”. A cosa serve la Costituzione? A modellare la “città futura”; così come la sua riforma dovrebbe essere valida - come scrivono gli studiosi - “per l’eterno”, il che significa una serie di regole fissata su e per esigenze non contingenti. Di conseguenza, il testo costituzionale non può essere modificato per rafforzare la maggioranza di governo di un determinato periodo storico; infatti, essa disciplina le forme democratiche ed esprime i principi nella cui cornice si sviluppa il conflitto politico; regola il conflitto ma non è parte di esso. Esattamente l’opposto è accaduto negli ultimi mesi, con un governo che ha svilito la Costituzione (e la sua riforma) - il patto tra tutte le forze politiche - a una questione di fiducia (per il suo capo, addirittura personale: “me ne andrò se non vinceranno i sì”). 

5. Efficienza? No, complicazioni e rischio di paralisi. Coloro che avrebbero dovuto, per competenza tecnica, stendere il testo della riforma - cioè i professori universitari di diritto costituzionale - sono stati formalmente ascoltati ma poi accantonati dal governo. Una legge costituzionale dovrebbe essere semplice, chiara, parsimoniosa, financo puerile. I nuovi articoli 70 e 72 della Costituzione, ossia quelli che regolano la formazione delle leggi, sono stati partoriti dalla burocrazia di un ufficio ministeriale (dalle 198 parole del testo complessivo attuale la legge Renzi-Boschi tracima a 870); essi introducono meccanismi farraginosi, con percorsi multipli nei rapporti tra Camera e Senato: il rischio è quello di allungare i tempi di approvazione di una legge, anziché ridurli. La riforma sbandiera gli obiettivi di rapidità e di semplificazione del processo per varare le leggi: chi potrebbe non essere d’accordo? Tuttavia, le suddette disposizioni sono suscettibili di generare numerosi contrasti tra le due camere e, come esito finale, di alimentare un elevato contenzioso davanti alla Corte costituzionale (per mancato rispetto della normativa che regola il percorso di formazione del prodotto legislativo e, quindi, per un vizio di costituzionalità del medesimo). Un dato storico inconfutabile: le leggi approvate con rapidità sono quelle che avevano alle spalle una maggioranza politica coesa (la famigerata “Fornero” fu varata in soli 20 giorni). 

6. Senato delle Regioni? Senato dei campanili. I cittadini perderanno il potere di eleggere quella che dovrebbe essere la “camera delle regioni”. I senatori non saranno eletti dal popolo, bensì nominati dai consigli regionali tra i propri componenti, una quota corretta con una sparuta pattuglia di sindaci; ma non saranno certo i primi cittadini di Milano o Roma ad andare in Senato - a causa della sostanziale incompatibilità di ruoli - bensì quelli di Cinisello o di Fregene. Inoltre, i numeri parlano chiari: i pochi consiglieri regionali nominati senatori non potranno che rappresentare porzioni di territorio e le loro peculiari istanze. Ne scaturirà una camera non delle Regioni bensì dei localismi (come spesso accade, i più miopi e portatori di egoismi territoriali): per l’appunto, il “Senato dei campanili”. Prima alternativa: se l’obiettivo fosse stato quello di abbattere realmente i costi e di superare definitivamente il bicameralismo perfetto una scelta coerente avrebbe dovuto ricadere sull’abolizione del Senato. Seconda alternativa: l’istituzione di una vera camera delle regioni avrebbe richiesto l’elezione diretta dei senatori. 

7. Consiglieri e sindaci senatori penalmente “immuni”? Le cronache giudiziarie sono zeppe di notizie di consiglieri regionali e sindaci sottoposti a indagini o a processi penali per varie tipologie di reati. Un consigliere regionale o un sindaco, una volta eletti senatori, godranno delle prerogative parlamentari per quanto concerne le misure tipiche dell’attività investigativa: perquisizioni personali o domiciliari, sequestri di corrispondenza, intercettazioni e provvedimenti restrittivi della libertà personale; di conseguenza, le indagini a loro carico diventeranno estremamente difficili. Per fare un esempio, è vero che le coperture costituzionali non si applicheranno alle funzioni di consigliere regionale o di sindaco ma è altrettanto innegabile che nella pratica diventerà assai complicato distinguere: il telefono utilizzato dal senatore-sindaco, per conversazioni e flussi telematici connessi all’esercizio della sua carica di pubblico amministratore locale, risulterà coperto dalle prerogative costituzionali (e perciò non intercettabile) oppure no (e quindi controllabile)? 

8. I controllori? Li nominerà il controllato. Capo dello Stato, Corte costituzionale, Consiglio superiore della magistratura: rispettivamente, l’“arbitro supremo”, i “controllori” delle leggi, coloro che “autogovernano” i magistrati. L’effetto complessivo della legge elettorale e della riforma costituzionale aumenterà a dismisura il potere della Camera a discapito di quello del Senato; entrambi, in seduta comune, eleggeranno il presidente della Repubblica e una quota dei componenti del CSM: sarà la Camera, con il decisivo peso attribuito dalla legge elettorale al partito vincitore delle elezioni, a scegliere, di fatto, i suddetti nomi; in altre parole, i candidati della maggioranza. Identica dinamica per i tre giudici costituzionali eletti dalla Camera; gli altri due giudici costituzionali saranno invece eletti da un Senato - espressione di interessi fortemente locali - che non è dato capire con quali criteri potrà ponderare la scelta dei componenti di un organo di garanzia costituzionale qual è la Consulta. 

9. La cenere nascosta sotto il tappeto: sull’Europa non si può votare. Sono i profili ignorati dalla riforma - legittimo attendersi che fossero affrontati - a consacrarne la definitiva bocciatura. Permanenza nell’Unione europea: non è ammesso il referendum (cioè a dire, sull’autorizzazione a ratificare trattati internazionali, ex art. 75 comma 2 Cost.); gli inglesi hanno potuto votare, agli italiani non sarà concesso: la riforma non rimuove il divieto di consultazione popolare su questo tema. 

10. Il giudiziario: un potere fuori controllo. Infine, da quasi venticinque anni la politica è ostaggio in un conflitto con la magistratura, ossia un potere deragliato dai binari (leggasi: equilibri) tipici di una società democratica. Il pubblico ministero esercita, nei fatti, l’azione penale discrezionalmente (la Carta fondamentale la imporrebbe, invece, come obbligatoria) ma non risponde di tali decisioni - in senso lato politiche (nei così detti “casi che contano”) - a nessuno. Consacrare la discrezionalità dell’azione penale e introdurre l’elezione del pubblico ministero da parte dei cittadini equivale a riequilibrare i rapporti tra i poteri dello Stato. Un nuovo patto sociale, se non “per l’eterno”, quantomeno per un futuro prossimo che non dovrà essere ipotecato dal conflitto magistratura-politica. Sovranità popolare, assetto dei poteri costituzionali. Queste, sì, sarebbero state problematiche degne di uno sforzo riformatore.


bernasconiAlessandro Bernasconi

professore ordinario di diritto processuale penale

Università di Brescia