NO a una riforma costituzionale mal fatta e dannosa - G. Valditara

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costituzioneita2Nei numeri precedenti di Logos abbiamo cercato di dimostrare, con diversi contributi, la inconsistenza e la inutilità della riforma costituzionale su cui il popolo italiano è chiamato a pronunciarsi il 4 dicembre. Abbiamo anche segnalato i rischi che deriverebbero dalla sua approvazione. Al di là della opportunità di modificare il bicameralismo perfetto che caratterizza l'attuale modello costituzionale, è emerso chiaramente come la riforma Renzi-Boschi non sia coerente con gli obiettivi perseguiti.

Per demagogia, inadeguata riflessione, e dunque per la incapacità di chi ha pensato il nuovo testo costituzionale si rischia paradossalmente di rendere più difficile la governabilità, più farraginoso il procedimento legislativo, più lunghi i tempi di approvazione delle leggi (persino della legge di stabilità), quasi impossibili future modifiche della costituzione, estremamente difficile la ratifica di trattati europei, ancora più oscuri e problematici i rapporti fra Stato e regioni.

Molte norme sono scritte male, sono contraddittorie, daranno luogo a interpretazioni difficili e quindi a ricorsi e rischio di paralisi del sistema. Senza contare la possibilità concreta che non siano pronte entro il febbraio 2018 le leggi costituzionali (di modifica degli statuti delle regioni autonome), le leggi elettorali ordinarie ed elettorali regionali, così da consentire la regolare costituzione del prossimo Parlamento.

I cittadini conteranno meno venendo diminuiti gli spazi di rappresentanzail senato, pur mantenendo molte importantissime funzioni, infatti non sarà più elettivo e salirano a 150.000 le firme richieste per proporre un disegno di legge di iniziativa popolare.

Persino i tanto decantati risparmi appaiono in realtà pressoché inconsistenti, alla luce del chiaro giudizio della Ragioneria dello Stato e del costo persino superiore ai risparmi che implica l'introduzione nella legge elettorale di un turno ulteriore di ballottaggio, pari cioè a ben 300 milioni di euro. L'inutile aumento di 24.000 consiglieri e assessori comunali voluto da Renzi nel 2014 ha costi addirittura superiori ai 58 milioni di euro che la Ragioneria stima si producano realisticamente dalla attuazione della riforma. Persino il tetto alle retribuzioni dei consiglieri regionali, parametrato allo stipendio del sindaco della città capoluogo di regione, per una parte importante di consiglieri non costituisce una diminuzione di indennità, ma porta paradossalmente ad un suo aumento. Così è per esempio per i consiglieri regionali lombardi: il sindaco di Milano percepisce oggi una indennità più elevata di quella percepita da un consigliere regionale!

Il problema più grave è comunque il rischio di avviare l'Italia su un binario morto.

Come ha scritto Tony Barber sull'autorevole Financial Times, la riforma di Renzi è "un ponte verso il nulla"D'altro canto non è vero che la mancata approvazione della riforma creerà problemi all'Italia. Come ha sottolineato una analisi di Credit Suisse, la vittoria del No "non avrà conseguenze di sistema", non vi sarà alcun cataclisma economico o finanziario. Lo stesso Mario Monti, il più europeista dei politici italiani, sempre attento alle indicazioni di Bruxelles, ha sottolineato come fra le riforme richieste dall'Europa all'Italia non vi fosse questa riforma costituzionale. Ben altre sono invero le riforme necessarie al Paese, riforme che passano attraverso leggi ordinarie. Renzi ha dunque abilmente individuato alcuni temi demagogici con l'intento chiarissimo di trasformare questa riforma in un plebiscito su di sé e sul suo governo per rafforzare il suo disegno politico.

Perché non sembrino considerazioni senza fondamento può essere utile ricordare alcuni dei tanti punti già richiamati:

1) su 63 crisi di governo della storia repubblicana solo 2 si sono verificate in Senato;

2) nella legislatura 2008-2013 solo 15 leggi su 391 hanno avuto bisogno di una lettura plurima;

3) l'Italia ha una produzione legislativa annuale che è tre volte quella di Spagna e Gran Bretagna e due volte quella della Francia: in Italia ci sono dunque troppe leggi e mal fatte; non casualmente nella passata legislatura si è approvata una legge ogni 8,5 giorni (!);

4) Stati Uniti e Svizzera hanno un sistema bicamerale che richiede per la approvazione di ogni legge il voto congiunto di due Camere, in modo simile al modello italiano che si intende modificare;

5) i problemi di governabilità sono dipesi dalla fragilità delle maggioranze, dalla frammentarietà del quadro politico, e sono sempre iniziati già all'interno degli stessi governi: due esempi tipici sono il governo Prodi nella legislatura 2006-2008 caratterizzato dal difficile rapporto con Rifondazione comunista; il governo Berlusconi nella legislatura 2008-2013 paralizzato dal conflitto personale e politico fra Fini e Berlusconi. Conflitti simili potrebbero riprodursi anche all'interno di una sola Camera. Talvolta l'instabilità è partita addirittura dalla Presidenza della Repubblica, come successe per esempio con il pesante condizionamento di Scalfaro sul primo governo Berlusconi nel 1994. Conflitti simili potrebbero riprodursi anche all'interno di una sola Camera.

6) a partire dalla legislatura XIV i tempi di approvazione delle leggi si sono pressoché dimezzati fino a scendere a 116 giorni nella scorsa legislatura e a poco più di 100 giorni nel primo anno di governo Letta.

7) non è vero che la Costituzione non sia stata cambiata da 30 anni, oltre alla riforma dell'intero titolo quinto avvenuta nel 2001, ancora negli ultimi 15 anni sono state numerose le leggi di riforma costituzionale, anche su argomenti importanti come l'obbligo del pareggio di bilancio (approvata, fra l'altro in soli 3 mesi!), e il cosiddetto "giusto processo".  In particolare, dopo la bocciatura popolare della riforma costituzionale detta della "Devolution" avvenuta nel 2006, il Parlamento ha modificato l'art.27 nel 2007 e gli articoli 81;97;117 e 119 nel 2012.

8) un presidente del consiglio come Renzi che riesce a far votare senza contrasto alcuno una legge che gli attribuisce il potere di nominare i presidenti di commissione per il reclutamento di 500 professori universitari (norma che solo Mussolini riuscì a far passare), che si fa attribuire con leggi delega estremamente generiche poteri legislativi discrezionali su materie importanti come le modifiche del codice penale (v., per es., D.L. 28/2015), che con un tratto di penna abolisce Equitalia, e ne licenzia il personale, per poi ricostituirla con altro nome, riassumere i dipendenti previo esame individuale e soprattutto per ricondurre la nuova "Equitalia" al controllo diretto della presidenza del consiglio, non è affatto un primo ministro che ha "problemi di governabilità"! Anzi, dimostra una tendenza verso forme scarsamente rispettose di alcuni elementari valori democratici.

Anche a voler comunque considerare necessaria una riforma del bicameralismo, la riforma Renzi-Boschi non raggiunge gli obiettivi di semplificazione e governabilità perseguiti.

Alcuni esempi decisivi:

1) L'attuale articolo 70 della Costituzione sulla funzione legislativa è composto da 9 parole, il nuovo articolo 70 sarà composto da 451 parole. Gli attuali possibili percorsi legislativi sono 4, con la riforma saranno 8, o forse 9 o addirittura 10 e più: i costituzionalisti sono incerti sul punto! Tutto questo complica e non semplifica, creando possibilità di conflitti interpretativi.

2) I possibili conflitti nasceranno già nei rapporti fra i presidenti di Camera e Senato: l'articolo 70 comma 6, per risolvere divergenze addirittura sulla scelta del procedimento legislativo da adottare di volta in volta, bicamerale o monocamerale, si affida ad una intesa fra i presidenti delle due Camere. Se questa intesa non sarà trovata, si rischia la paralisi del Parlamento. Al di là delle intese, la teorica possibilità di un diverso percorso potrà generare eccezioni di illegittimità costituzionale della legge approvata con una procedura ritenuta viziata.

3) L'art. 71 comma 2 prevede che il Senato possa presentare disegni di legge su qualsiasi materia, e la Camera abbia l'obbligo di esaminarli e di pronunciarsi entro sei mesi. Siffatto obbligo è estraneo alle esperienze costituzionali dei principali Paesi occidentali e rischia di paralizzare l'attività della Camera, ingolfata dai disegni di legge senatoriali, che ne condizioneranno il ruolo. Curioso destino per una Camera destinata a rappresentare l'intera nazione.

4) Il Senato conserva la facoltà di rileggere ogni disegno di legge, facoltà che nella gran parte dei casi può esercitare in un lasso di tempo mediamente lungo: 40 giorni. Un ddl rivisto dal Senato dovrà tornare alla Camera che lo affronterà dunque in seconda lettura. Ciò allungherà i tempi medi di approvazione delle leggi.

5) Che i tempi siano destinati ad allungarsi è implicitamente previsto dall'art. 72 ultimo comma che prevede, per disegni di legge dichiarati "urgenti" dal Governo, ben 110 giorni per il solo passaggio Camera/Senato senza contare dunque la rilettura della Camera in seconda istanza. Vale a dire almeno quanto oggi impiega in media un qualsiasi ddl per essere approvato, non dunque un ddl "urgente"!

6) La riforma prevede che i senatori siano nominati dai consigli regionali tenendo conto dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio. Sarà molto difficile realizzare siffatta operazione posto che per metà delle regioni ci saranno solo 2 senatori, la disposizione sarà dunque inattuabile.

7) La riforma fa un uso eccessivo della tecnica del rinvio, usa espressioni generiche e ambigue. Il risultato è un testo con molte lacune normative.

8) Perché la riforma entri in funzione occorre: approvare la legge elettorale per il Senato; modificare con leggi costituzionali, previa intesa con ciascuna regione, gli statuti delle 5 regioni a statuto speciale per consentire la elezione dei consiglieri/deputati regionali a senatore; far approvare dalle 20 regioni altrettante leggi elettorali. Se ciò non accadrà entro il febbraio 2018, ipotesi probabile, ci sarà la paralisi dello Stato.

9) Soprattutto: su molte materie Camera e Senato conserveranno competenze bicamerali. Fra le tante materie che rimangono di competenza congiunta ci sarà in particolare la votazione di leggi costituzionali, la ratifica/modifica dei trattati europei, così come la legge "europea" o "comunitaria", che "stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea". Sono dunque materie decisive, si pensi solo alla ratifica del trattato sul Fiscal compact che dovrà discutersi proprio nel 2018, e che inciderà pesantemente sul futuro del nostro Paese. Modifiche alla legge "comunitaria" sono frequentemente contenute nella principale legge dello Stato, la legge di Stabilità. Ora Camera e Senato avranno normalmente maggioranze diverse essendo eletti in momenti diversi, per finalità diverse, con leggi molto diverse, con personale politico diverso. Sarà dunque difficilissimo modificare in avvenire la costituzione, approvare leggi costituzionali e persino adottare o modificare norme di derivazione europea o destinate a disciplinare le modalità di attuazione del diritto europeo in Italia, norme sempre più importanti per il nostro ordinamento. E sarà ancora più difficile, considerando che al Senato non sarà più possibile mettere la fiducia, come accade invece ora. Il rischio è che il dibattito parlamentare si protragga all'infinito. Le future riforme costituzionali e la attuazione delle norme europee saranno condizionate dal moltiplicarsi di interessi corporativi tipici di un Senato composto da alcuni sindaci e consiglieri regionali che eserciteranno prevedibilmente un potere di ricatto condizionando il loro voto alla soddisfazione di interessi particolari, potere di ricatto non superabile, come si è detto, dalla posizione della questione di fiducia.

10) Sarà inoltre impossibile, se non a scapito della buona amministrazione di città e regioni, realizzare il nuovo dettato costituzionale che impone a sindaci e consiglieri regionali di partecipare ai lavori di commissione ed aula: o si amministra Milano, Roma o Napoli o si sta in Senato.

Per quanto riguarda le regioni si possono aggiungere queste considerazioni:

1) le regioni negli ultimi 2 anni sono state enti virtuosi essendo calata la spesa di enti locali e regioni di 15.5 miliardi di euro a fronte di un aumento della spesa dello Stato di quasi 100 miliardi, come certificato da Banca d'Italia (http://www.regioni.it/newsletter/n-2952/del-30-05-2016/unimpresa-cala-il-debito-delle-regioni-e-degli-enti-locali-15322/);

2) i conflitti di attribuzione fra Stato e regioni sono stati ormai risolti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, le formulazioni generiche e contraddittorie della riforma apriranno invece una nuova stagione di conflitti: basti pensare al termine generico "disposizioni generali e comuni" per indicare la nuova competenza dello Stato su quasi tutte le materie. È chiaro che sul significato di siffatto sintagma si apriranno contenziosi significativi. L'aggettivo "comune" appare peraltro attenere (tautologicamente) all'ambito di applicazione della legge, piuttosto che al suo contenuto. Così come nasceranno conflitti sulla applicazione della clausola di supremazia che consente allo Stato di intervenire nelle materie regionali laddove lo richieda la tutela della unità giuridica ed economica e la tutela dell'interesse nazionale. Cosa si dovrà intendere con questi criteri non potrà essere stabilito discrezionalmente dal Governo, ché altrimenti si avrebbe una macroscopica violazione dell'art. 5 della Costituzione che afferma il principio di autonomia e degli articoli 114 comma 2 e 117 comma 1, pure nella nuova versione, che garantiscono concretamente l'autonomia legislativa delle regioni. Non a caso la Corte costituzionale già affermando la possibilità di un intervento dello Stato a tutela dell'interesse nazionale in materie di competenza regionale, lo ha espressamente e tassativamente subordinato ad una intesa con la regione interessata, intesa che nella nuova costituzione sparisce.

3) la irragionevolezza della nuova legislazione si manifesta nell'annientare l'autonomia anche di regioni virtuose come, per esempio, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, che sono in pareggio di bilancio, che hanno performance superiori alla media europea nella qualità dei servizi offerti, nella gestione della spesa pubblica e del personale, e che si vedono tuttavia togliere le competenze legislative persino in materia di sanità e di formazione professionale.

Quanto al giudizio sul governo Renzi, non è oggetto della votazione del 4 dicembre. In ogni caso il giudizio è senz'altro negativo dal momento che l'Italia è il Paese in Europa dopo la Grecia che cresce di meno, non ha fatto le vere riforme strutturali (giustizia, fisco etc.) e di contenimento della spesa pubblica che servono al Paese, mantiene livelli molto alti di disoccupazione, ha attuato una politica senz'altro negativa in materia di immigrazione, non ha alcun peso specifico in politica estera e in particolare in Europa, ha avviato una serie di iniziative legislative di stampo clientelare che disperdono e sprecano risorse pubbliche per finalità poco trasparenti o chiaramente demagogiche e che contribuiscono ad aumentare l'indebitamento dello Stato. Tutto questo (e altro ancora) andava certamente ribadito.

Vi è tuttavia un altro elemento che deve essere considerato. Per le modalità con cui la riforma è stata realizzata: senza alcun dibattito nel Paese; a seguito di una "congiura di Palazzo" che ha portato all'omicidio politico del precedente presidente del consiglio Letta ("Enrico stai sereno"); per mezzo di clamorosi cambi di schieramento parlamentare, circa 150 deputati e senatori passati dalla opposizione alla maggioranza, decisivi nel permettere alla legge di essere approvata; con atti di prepotenza parlamentare mai visti prima (la sostituzione d'imperio, in commissione, di un componente del Pd contrario alla riforma, per consentirne la votazione); con un non rituale impegno in prima persona del governo che ha messo un marchio di parte su questa legge costituzionale; con l'appoggio, talvolta persino invadente e fastidioso, di alcuni centri di potere, esterni alla politica, interni e internazionali, insomma per tutto ciò, la riforma Renzi-Boschi appare il frutto di un modo di governare "oligarchico", disinvolto, che non coinvolge il popolo se non a giochi fatti, con il meccanismo del "prendere o lasciare". È l'ultimo atto di una stagione di una politica di Palazzo messa sempre più in crisi dal risveglio delle masse che rivendicano una vera partecipazione politica.

Per tutto questo la bocciatura della riforma Renzi potrà aprire la strada all'unico, vero strumento idoneo a realizzare una significativa e profonda modifica della Costituzione, ovverosia la Assemblea costituente: i cittadini eleggano sulla base di proposte chiare e precise 100 costituenti che nell'arco di un anno abbiano il compito di aggiornare la Costituzione, all'interno di un preciso vincolo di mandato. Questo appare ormai l'unico percorso trasparente, chiaro, concreto per cambiare il patto, fondato su un voto popolare, che ha dato vita ai primi 70 anni di storia repubblicana.


valditarasmallGiuseppe Valditara

professore ordinario di diritto privato romano

Università degli Studi, Torino

già preside dell’ambito di  giurisprudenza dell’Università Europea di Roma